作者：吴刚梁
去年6月份，我作为专家，参加了某个市国资委搞的国资国企“十四五”发展规划专家评审会。汇报企业里面有一家是武装押运公司，主要业务就是给各家银行押运钞票，相当于古代的镖局。因此，这家国有企业除了盈利之外，还承担着特殊任务，特别是他们还持枪，存在枪支管理的问题。
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这类企业归谁管理比较好呢？是银行？国资委，还是公安局？其实这家企业以前是当地公安局设立的，后来上面要求经营性国有资产实行集中统一管理，在它改制成公司之后，就从公安局划到了国资委。
当时公安局还是不太情愿放它走的，一直拖着不办移交手续。因为这家企业赚到的钱，可以给公安局发福利。管着这家企业，还能解决系统内家属就业问题。
当然了，如果你问公安局为什么迟迟不愿意移交，它肯定不会说是因为这点小利益，而是有更冠冕堂皇的理由。他们会说，什么国有资产保值增值，这么小的企业，一年能赚多少钱？你国资委能管好枪支吗？如果出现现金或枪支被盗抢，那可是大案要案啊，以后这个责任谁来承担？据说当时的市领导压力还是很大的。
你看，就这么一个小案例，它就能够折射出，经营性国有资产集中统一管理这项工作的难度有多大。
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所谓“经营性国有资产”，根据我们前面讲的分类，主要就是国有企业这一块。很多人都误以为全国所有的国有企业都归国务院国资委监管。比如前段时间，司马南指责中科院贱卖联想控股的股份，造成重大国有资产流失。网上就有很多人呼吁国资委介入调查，及时回应社会关切。但是，像联想控股这样的“院属企业”，是由中国科学院控股有限公司持股和管理的，和国资委没有任何关系。
事实上，不仅中科院在管着自己旗下的国有企业，还有财政部门在监管金融国资、文化国资，教育部门在监管高校企业。就中央层面来说，目前还有几十家党政部门与事业单位在管理着1000多家一级企业。理论上这类国有企业都可以叫“央企”，因为不归地方政府管，所以显然不是地方国企，既然不是地方国企，那就是中央企业了。
我把这些中央企业分为三大类：第一类是国资委监管的产业类央企，以大型工业企业为主，它们是我们实现工业化的基础，是科技创新的主力军，所以我们称它们是“共和国的长子”，这一点都不夸张。
第二类是财政部监管的企业，其中又分为三块，第一块是金融类，主要是26家中央金融企业，其中包括工、农、中、建等银行，还有保险、资产管理公司等。这类企业数量不多，但基本上都是“巨无霸”。
这里要特别说明一下，很多人误以为这些金融机构是归央行、银保监会、证监会监管，网上大量充斥着这类文章。这个理解是错误的。要知道，“一行两会”是公共管理部门，它们对这些机构实施市场监管和行业监管，比如发放牌照、业务检查、机构管理，等等。除了监管国有金融机构，它们也监管民营、外资金融机构。而财政部对这些国有金融企业履行出资人职责，就是充当“股东”“老板”的角色，主要是行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等所有者的权利。以前是“管人、管事、管资产”，现在的说法是“管资本”。
公共管理职能与出资人职责相分开是国企改革的原则，上面我们讲的押运公司，也是由国资委履行出资人职责，而公安部门负责枪支管理等。
第二块是4家非金融企业，它们分别是中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司、中国烟草总公司、北大荒农垦集团有限公司。这些企业涉及较多的政策性业务，市场化、公司制改革进展较为缓慢。目前，国铁集团、邮政集团的公司改制工作已经完成，中国烟草正在深化烟草体制改革，北大荒集团的公司制改制工作较慢，但也在推进之中。
第三块文化类央企，数量多，但规模普遍较小，包括文化艺术、广播影视、新闻出版三大类。目前有118户，比如，中国出版集团公司、中国对外文化集团公司、中国教育出版传媒集团有限公司，等等。
应该说一下的是，这些中央企业虽然由财政部履行出资人职责，但是财政部的出资人权利不是那么完整，不像国资委那样对企业 “管人、管事、管资产”。其实很大程度上，财政部只是“管资产”而已，就是负责审批资产评估和产权转让这一块。至于重大经营事项和人事方面，仍然由相关主管部门负责，比如文化企业，就是由宣传部门、文旅部、广电总局、中央电视台等部门负责。
第三类，就是国资委、财政部之外的部门履行出资人职责的企业。这一类总体上呈现小、散、杂的局面。目前一级企业就有1100多户。比如教育部及所属高校企业339户，其中20多家是上市公司。工信部73户，体育总局41户，就连中国贸促会这样的人民团体，大家可能都没有听说过它，居然也有49户“央企”。共青团中央曾经有5家，其中中青旅、嘉士堂两家是上市公司，不过2017年开始划给了光大集团。
03
经营性国有资产为什么会形成今天分散监管的格局呢？这是有历史原因的。改革开放初期，伴随大量知识青年返城，城市就业压力增大，于是让机关单位“打开大门办三产”。在“办三产”过程中，各级单位用所掌握的财政资金、政府资产开公司、办实体、搞创收，将部分非经营性资金、房产、地产、设备等转为经营性资产，一大批国有企业冒出来了。另外，一些政府部门办企业，也是出于履行职责、承担相关工作任务和后勤保障等需要。
各个部门自己办企业，容易出现政企不分、事企不分的问题，这些国企存在的问题也比较多，比如监管缺位、治理不完善、内部人控制严重，负债率过高，经营状况不理想，比如高校国企这一块，连著名的北大方正集团、清华紫光集团，都面临破产重组。
国资委成立之后，实现政资分离，专司国有资产管理，监管方面比它们强多了。你看人家国资委监管的中央企业，规模大，业务复杂，但人家没有出现什么大问题，这说明还是需要专业的人做专业的事情。
所以，按道理，各级国资委设立之后，各种国有企业都应该通通划给国资委监管。但是，现实之中很多单位是抵制的，因为不愿意舍弃自己的那点利益，只是过多地强调自己的特殊性，我前面讲的押运公司就是典型的例子。另外，我也听说一些包袱重、问题多的企业，国资委也不愿意接。
到了2008年，《国资法》出台，当时留了一个口子，就是说除了国资监管机构，政府也可以授权其他部门、机构履行出资人职责。有些地方政府一看这规定，本来要划给国资委的企业，后来也就不划了，据说当时九江银行，划转手续都走了一大半了，《国资法》一出台，手续就停止了。这样就形成了今天经营性国有资产还是分散管理的局面。而且这次《公司法》修订草案（征求意见稿）在第144条再一次默认了这个现状。
十八大之后，新一轮国企改革重提集中统一管理，先后出台了《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》《高等学校所属企业体制改革的指导意见》等政策文件，要求各部门所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。
但是具体怎么集中、集中给谁呢？目前没有明确的规定，现实之中的模式五花八门。比如，高校国企这一块，有些高校把旗下的校企清理之后，保留下来的企业转入自己的国有资产经营公司，然后一把无偿划给了当地国资委，山东大学就是走这种模式。
另外，最近媒体报道清华控股公司无偿划给了地方国资——四川能源投资集团，清华大学自己一家都没留。还有不少高校在产权交易所挂牌出让股权，另外有一些校企正忙着搞混改，引入战投和搞员工持股。
04
这里有个怎么理解“集中统一管理”的问题。国资委雄心勃勃，一再表示要加快构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋。那么，是不是要搞国资委管全部国企的“大一统”模式呢？当然不是。我觉得可以从横向与纵向两个维度来分析这个问题。
横向方面，就是我们说的多个部门分散管理的问题。
那么什么是“纵向”呢？就是上下级政府之间。目前我们实行的是“分级代表”的国资监管体制，有中央企业，也有地方国企，地方国企又包括省属企业、市属企业，等等。中央企业与地方国企是平行关系，不是上下级的管理。国务院国资委是中央企业的出资人，管不了地方国企的事情。它是国务院国资委，不是“中国国资委”。
当然，上下级国资委之间存在“指导与监督”的关系。目前主要是“指导”国企改革，比如国企改革三年行动的考核评估，当然很多时候它是以“国企改革领导小组办公室”的名义考核下级国资委的，这个显得更名正言顺一些。
尽管国资委一直在加强“上下联动”，但是，我预判“分级代表”的这种国资管理体制短期内不会改变。所以，集中统一管理的重点不是纵向方面，而是横向方面。
在横向方面，各级国资委正在努力扩大监管覆盖面。这些年，国资委进展确实比较大，特别是在地方层面，目前全国省级经营性国有资产集中统一监管比例已超过90%，一些行业属性比较强的地方国企，比如文化企业、农垦企业、科研转制企业都划到了国资委，这其中包括我们讲过的押运公司，甚至民政局管理的火葬场都移交给了国资委。
但是，在集中统一监管的道路上，国资委遇到的最大的对手是财政部门，首先金融企业这一块就很难集中到国资委。金融资本与产业资本的性质与特点是不一样的，为防止风险相互传导，一般要把它们隔离开来，所以我们目前的体制是国资委只能监管产业类的国企，金融类国企要由别的部门来担任出资人。
谁来担任金融企业的出资人比较合适呢？目前有财政部门、中央汇金、一行两会，还有各地的金融局，等等。这一块也很复杂，我在另一个课程《50讲彻底搞懂国企改革》里面有详细讲解，有兴趣的学员可以去看看。
在金融国资这一块，现在财政部门很强势，国资委不仅很难伸手到这一块，就连已有的金融企业恐怕都保不住，都可能要被划到财政部门去。比如，江苏的财政厅就直接管理了7家金融机构，有些金融机构是国资委旗下的省属企业控股的，以前是归国资委监管。有些地方，财政部门把当地的国有资产投资公司、运营公司划走了，虽然它们不是传统的持牌金融机构，但财政部门认为它们具有金融属性，也算金融国资。
另外，其他党政部门和事业单位所属企业划转这一块，各地的操作模式也不一样。比如，“江苏范本”是：组建省国金集团，由省财政厅作为出资人；省国金集团是经营性国有资产集中统一监管的平台，目前由其他省级部门、单位管理的共470户企业纳入集中统一监管改革。
注意，“江苏范本”不是一个孤立的案例，据说是“在财政部的直接指导下”设计出来的模式，据我了解，目前四川、河南等地也在积极参考这种模式。
请继续阅读下一节： 监事会改革
第六部分：转变国资监管方式
01 国资监管体制大变革
02 国有资产与国有资本
03 从管企业到管资本
04 国资委自身的改革与再定位
05 国有资本投资运营公司
06 经营性国有资产集中统一管理(本节）
07 监事会改革
注：本节内容摘自吴刚梁老师视频课程《深度解读国企改革三年行动》。转载请注明作者与出处。