作者：吳剛梁
去年6月份，我作為專家，參加了某個市國資委搞的國資國企“十四五”發展規劃專家評審會。彙報企業裡面有一家是武裝押運公司，主要業務就是給各家銀行押運鈔票，相當于古代的镖局。是以，這家國有企業除了盈利之外，還承擔着特殊任務，特别是他們還持槍，存在槍支管理的問題。
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這類企業歸誰管理比較好呢？是銀行？國資委，還是警察局？其實這家企業以前是當地警察局設立的，後來上面要求經營性國有資産實行集中統一管理，在它改制成公司之後，就從警察局劃到了國資委。
當時警察局還是不太情願放它走的，一直拖着不辦移交手續。因為這家企業賺到的錢，可以給警察局發福利。管着這家企業，還能解決系統内家屬就業問題。
當然了，如果你問警察局為什麼遲遲不願意移交，它肯定不會說是因為這點小利益，而是有更冠冕堂皇的理由。他們會說，什麼國有資産保值增值，這麼小的企業，一年能賺多少錢？你國資委能管好槍支嗎？如果出現現金或槍支被盜搶，那可是大案要案啊，以後這個責任誰來承擔？據說當時的市上司壓力還是很大的。
你看，就這麼一個小案例，它就能夠折射出，經營性國有資産集中統一管理這項工作的難度有多大。
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所謂“經營性國有資産”，根據我們前面講的分類，主要就是國有企業這一塊。很多人都誤以為全國所有的國有企業都歸國務院國資委監管。比如前段時間，司馬南指責中科院賤賣聯想控股的股份，造成重大國有資産流失。網上就有很多人呼籲國資委介入調查，及時回應社會關切。但是，像聯想控股這樣的“院屬企業”，是由中國科學院控股有限公司持股和管理的，和國資委沒有任何關系。
事實上，不僅中科院在管着自己旗下的國有企業，還有财政部門在監管金融國資、文化國資，教育部門在監管高校企業。就中央層面來說，目前還有幾十家黨政部門與事業機關在管理着1000多家一級企業。理論上這類國有企業都可以叫“央企”，因為不歸地方政府管，是以顯然不是地方國企，既然不是地方國企，那就是中央企業了。
我把這些中央企業分為三大類：第一類是國資委監管的産業類央企，以大型工業企業為主，它們是我們實作工業化的基礎，是科技創新的主力軍，是以我們稱它們是“共和國的長子”，這一點都不誇張。
第二類是财政部監管的企業，其中又分為三塊，第一塊是金融類，主要是26家中央金融企業，其中包括工、農、中、建等銀行，還有保險、資産管理公司等。這類企業數量不多，但基本上都是“巨無霸”。
這裡要特别說明一下，很多人誤以為這些金融機構是歸央行、銀保監會、證監會監管，網上大量充斥着這類文章。這個了解是錯誤的。要知道，“一行兩會”是公共管理部門，它們對這些機構實施市場監管和行業監管，比如發放牌照、業務檢查、機構管理，等等。除了監管國有金融機構，它們也監管民營、外資金融機構。而财政部對這些國有金融企業履行出資人職責，就是充當“股東”“老闆”的角色，主要是行使資産收益、參與重大決策和選擇管理者等所有者的權利。以前是“管人、管事、管資産”，現在的說法是“管資本”。
公共管理職能與出資人職責相分開是國企改革的原則，上面我們講的押運公司，也是由國資委履行出資人職責，而公安部門負責槍支管理等。
第二塊是4家非金融企業，它們分别是中國國家鐵路集團有限公司、中國郵政集團有限公司、中國煙草總公司、北大荒農墾集團有限公司。這些企業涉及較多的政策性業務，市場化、公司制改革進展較為緩慢。目前，國鐵集團、郵政集團的公司改制工作已經完成，中國煙草正在深化煙草體制改革，北大荒集團的公司制改制工作較慢，但也在推進之中。
第三塊文化類央企，數量多，但規模普遍較小，包括文化藝術、廣播影視、新聞出版三大類。目前有118戶，比如，中國出版集團公司、中國對外文化集團公司、中國教育出版傳媒集團有限公司，等等。
應該說一下的是，這些中央企業雖然由财政部履行出資人職責，但是财政部的出資人權利不是那麼完整，不像國資委那樣對企業 “管人、管事、管資産”。其實很大程度上，财政部隻是“管資産”而已，就是負責審批資産評估和産權轉讓這一塊。至于重大經營事項和人事方面，仍然由相關主管部門負責，比如文化企業，就是由宣傳部門、文旅部、廣電總局、中央電視台等部門負責。
第三類，就是國資委、财政部之外的部門履行出資人職責的企業。這一類總體上呈現小、散、雜的局面。目前一級企業就有1100多戶。比如教育部及所屬高校企業339戶，其中20多家是上市公司。工信部73戶，體育總局41戶，就連中國貿促會這樣的人民團體，大家可能都沒有聽說過它，居然也有49戶“央企”。共青團中央曾經有5家，其中中青旅、嘉士堂兩家是上市公司，不過2017年開始劃給了光大集團。
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經營性國有資産為什麼會形成今天分散監管的格局呢？這是有曆史原因的。改革開放初期，伴随大量知識青年返城，城市就業壓力增大，于是讓機關機關“打開大門辦三産”。在“辦三産”過程中，各級機關用所掌握的财政資金、政府資産開公司、辦實體、搞創收，将部分非經營性資金、房産、地産、裝置等轉為經營性資産，一大批國有企業冒出來了。另外，一些政府部門辦企業，也是出于履行職責、承擔相關工作任務和後勤保障等需要。
各個部門自己辦企業，容易出現政企不分、事企不分的問題，這些國企存在的問題也比較多，比如監管缺位、治理不完善、内部人控制嚴重，負債率過高，經營狀況不理想，比如高校國企這一塊，連著名的北大方正集團、清華紫光集團，都面臨破産重組。
國資委成立之後，實作政資分離，專司國有資産管理，監管方面比它們強多了。你看人家國資委監管的中央企業，規模大，業務複雜，但人家沒有出現什麼大問題，這說明還是需要專業的人做專業的事情。
是以，按道理，各級國資委設立之後，各種國有企業都應該通通劃給國資委監管。但是，現實之中很多機關是抵制的，因為不願意舍棄自己的那點利益，隻是過多地強調自己的特殊性，我前面講的押運公司就是典型的例子。另外，我也聽說一些包袱重、問題多的企業，國資委也不願意接。
到了2008年，《國資法》出台，當時留了一個口子，就是說除了國資監管機構，政府也可以授權其他部門、機構履行出資人職責。有些地方政府一看這規定，本來要劃給國資委的企業，後來也就不劃了，據說當時九江銀行，劃轉手續都走了一大半了，《國資法》一出台，手續就停止了。這樣就形成了今天經營性國有資産還是分散管理的局面。而且這次《公司法》修訂草案（征求意見稿）在第144條再一次預設了這個現狀。
十八大之後，新一輪國企改革重提集中統一管理，先後出台了《推進中央黨政機關和事業機關經營性國有資産集中統一監管試點實施意見》《高等學校所屬企業體制改革的指導意見》等政策檔案，要求各部門所屬企業的國有資本納入經營性國有資産集中統一監管體系。
但是具體怎麼集中、集中給誰呢？目前沒有明确的規定，現實之中的模式五花八門。比如，高校國企這一塊，有些高校把旗下的校企清理之後，保留下來的企業轉入自己的國有資産經營公司，然後一把無償劃給了當地國資委，山東大學就是走這種模式。
另外，最近媒體報道清華控股公司無償劃給了地方國資——四川能源投資集團，清華大學自己一家都沒留。還有不少高校在産權交易所挂牌出讓股權，另外有一些校企正忙着搞混改，引入戰投和搞員工持股。
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這裡有個怎麼了解“集中統一管理”的問題。國資委雄心勃勃，一再表示要加快建構國資監管大格局，形成國資監管一盤棋。那麼，是不是要搞國資委管全部國企的“大一統”模式呢？當然不是。我覺得可以從橫向與縱向兩個次元來分析這個問題。
橫向方面，就是我們說的多個部門分散管理的問題。
那麼什麼是“縱向”呢？就是上下級政府之間。目前我們實行的是“分級代表”的國資監管體制，有中央企業，也有地方國企，地方國企又包括省屬企業、市屬企業，等等。中央企業與地方國企是平行關系，不是上下級的管理。國務院國資委是中央企業的出資人，管不了地方國企的事情。它是國務院國資委，不是“中國國資委”。
當然，上下級國資委之間存在“指導與監督”的關系。目前主要是“指導”國企改革，比如國企改革三年行動的考核評估，當然很多時候它是以“國企改革上司小組辦公室”的名義考核下級國資委的，這個顯得更名正言順一些。
盡管國資委一直在加強“上下關聯”，但是，我預判“分級代表”的這種國資管理體制短期内不會改變。是以，集中統一管理的重點不是縱向方面，而是橫向方面。
在橫向方面，各級國資委正在努力擴大監管覆寫面。這些年，國資委進展确實比較大，特别是在地方層面，目前全國省級經營性國有資産集中統一監管比例已超過90%，一些行業屬性比較強的地方國企，比如文化企業、農墾企業、科研轉制企業都劃到了國資委，這其中包括我們講過的押運公司，甚至民政局管理的火葬場都移交給了國資委。
但是，在集中統一監管的道路上，國資委遇到的最大的對手是财政部門，首先金融企業這一塊就很難集中到國資委。金融資本與産業資本的性質與特點是不一樣的，為防止風險互相傳導，一般要把它們隔離開來，是以我們目前的體制是國資委隻能監管産業類的國企，金融類國企要由别的部門來擔任出資人。
誰來擔任金融企業的出資人比較合适呢？目前有财政部門、中央彙金、一行兩會，還有各地的金融局，等等。這一塊也很複雜，我在另一個課程《50講徹底搞懂國企改革》裡面有詳細講解，有興趣的學員可以去看看。
在金融國資這一塊，現在财政部門很強勢，國資委不僅很難伸手到這一塊，就連已有的金融企業恐怕都保不住，都可能要被劃到财政部門去。比如，江蘇的财政廳就直接管理了7家金融機構，有些金融機構是國資委旗下的省屬企業控股的，以前是歸國資委監管。有些地方，财政部門把當地的國有資産投資公司、營運公司劃走了，雖然它們不是傳統的持牌金融機構，但财政部門認為它們具有金融屬性，也算金融國資。
另外，其他黨政部門和事業機關所屬企業劃轉這一塊，各地的操作模式也不一樣。比如，“江蘇範本”是：組建省國金集團，由省财政廳作為出資人；省國金集團是經營性國有資産集中統一監管的平台，目前由其他省級部門、機關管理的共470戶企業納入集中統一監管改革。
注意，“江蘇範本”不是一個孤立的案例，據說是“在财政部的直接指導下”設計出來的模式，據我了解，目前四川、河南等地也在積極參考這種模式。
請繼續閱讀下一節： 監事會改革
第六部分：轉變國資監管方式
01 國資監管體制大變革
02 國有資産與國有資本
03 從管企業到管資本
04 國資委自身的改革與再定位
05 國有資本投資營運公司
06 經營性國有資産集中統一管理(本節）
07 監事會改革
注：本節内容摘自吳剛梁老師視訊課程《深度解讀國企改革三年行動》。轉載請注明作者與出處。