温岭市人民法院课题组
陈文通、谢文春、夏群佩、俞圣岳、应巧、张振
陈文通（主持人）
温岭市人民法院院长
要目
一、概况：破产重整程序中相关主体的角色定位
二、现状：多元利益格局存在的困境与问题
三、缘由：利益冲突的原因分析
四、出路：利益平衡下的不同参与主体的不同利益保护措施
破产重整是指专门针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业，经利害关系人申请，利用破产法规定的救济措施以促使债务人企业恢复偿债能力，从而维护社会整体利益的程序或制度。重整制度以实现债务人复兴、维护社会利益为价值目标。然企业破产重整之时，债权人、债务人、股东、供应商、消费者以及政府等都有可能不同程度地遭受消极影响。作为重整程序的利害关系人，各主体在破产重整过程中都各自有利益诉求，主体不同利益不同，必然产生矛盾，如何减小破产消极影响，最大程度发挥重整制度的价值，亟待研究。从重整参与人的角度重新审视重整制度，深入研究破产重整中参与各方的权益现状，揭示多元利益格局存在的困境及问题，深刻剖析相关主体利益冲突的原因，最后提出利益平衡下的不同参与主体的利益保护与规制的建议。
经历了十年的发展，大陆破产重整制度逐渐被认知并已经建立起来。在众多的重整案件中，不难发现，很多实践中发生的具体问题在破产相关法律中找不到明确的依据。“幸福的家庭是相似的，不幸的家庭各有各的不幸”。大陆当前破产重整制度漏洞多，灵活度大，重整并非一个简单模仿复制的过程，而需不断创新的过程。然重整究竟给困境企业带来了什么？是真正的涅槃重生还是变相的破产清算？重整程序中的各方参与主体在重整程序中究竟扮演怎样的角色？法律赋予他们怎样的权利与义务？重整对重组方即新投资人来说是巨大机遇还是投资陷阱，而他们又将如何改写困境企业命运，是救命稻草还是趁火打劫？本课题区别于过去学者或研究制度本身、程序问题，抑或仅仅研究债权人的利益保护，从一个新的角度，即以重整主体为主线，深入剖析主体在重整中的权益问题，以期进一步完善重整程序，发挥破产重整的价值。
破产重整制度虽最后登上企业破产制度的舞台，但作为现代企业破产制度三大基石之一（还有破产清算制度、破产和解制度），唯其关注个体利益，更诠释了对社会利益的保护，体现了破产法立法价值的多元化。“企业是一个由多方利益组成的利益集合体。从这个意义上说，破产法上的企业，是一个面临危机的利益共同体，也是充满着利益冲突的共同体。”现代企业经济快速发展，就其本质而言，呈现出整体性、社会化以及规模化的特点，各个经济活动主体之间的关系愈加紧密化、一体化。企业本身已远远超过其构成要素之价值，形成了其独特的经济和社会价值。破产重整主体多元化，包括债权人、股东、职工等直接主体，亦包括遭受破产消极影响的“其他主体”。
债权人
对债务人享有债权的即为债权人。区别于民法上“一对一”的债权债务主体模式，重整中呈现出“一对多”的债权债务主体模式，一个债务人，债权人少则几十个，多则数万个，但分散性明显。另，债权种类多，分为普通债权、优先债权、担保债权、劳动债权以及如付利息的债权，税收、社会保险费的滞纳金、刑事罚金与行政罚款等惩罚性债权等特殊债权。在重整过程中，债权人需作出放弃部分债权或延缓债务清偿的让步，但如果重整成功，债权人获得清偿债权比破产清算高。
债务人
大陆破产制度只适用于企业法人，实践中债务人类型集中表现为公司。并非任何企业法人都可以作为重整的对象，成为重整债务人需同时具备以下条件：一是自身资产不足以清偿到期债务；二是具有重整原因；三是具有拯救希望。对于负债大于资产、没有净资产，甚至无法支付破产重整费用及共益债务的企业法人，因其不具有挽救价值，不能进入破产重整程序。与破产清算程序相比，重整程序重视债务人的法律地位，重整计划的执行而实现，债务人能维持营业实现企业的存续。但实践中仍有诸多不明确，如“债务人”为股东（大）会还是董事会，提起重整申请是否需经内部决策程序等等。
股东
重整程序中的股东既包括债务人的原出资人（原股东），也包括股东权益调整后引入的新投资人（重组方或者战略投资者）。企业破产法赋予了出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人享有提出重整申请的权利，但该“出资额”是单人还是多人出资额的合并计算；以出资额度为标准与公司法规定不相协调，公司法规定是具有表决权的标准。对于重整期间加入的重组方，包括资金和先进的管理经验、技术手段的加入，有利于增强重整企业的盈利能力。重整成功，重组方直接享有重整后的企业，但如果重整失败，其债权如何主张等成为实践中难题。另外，让渡股权的原股东与重组方亦存在较大的利益博弈。
职工
债务人企业的职工，包括原先为债务人创造财富和重整过程中债务人继续营业需员工就业过程中产生的重新与企业签订劳动合同成为重整债务人新的人力资源的员工。在重整程序中，职工亦有参与权，如果债务人企业拖欠了员工的劳动工资、医疗保险费用等，员工则成为债务人企业的职工债权人。在分组表决重整计划时，职工债权组对重整计划草案的表决通过有直接影响。
地方政府
在大陆，地方政府在破产重整中的地位非常特殊。通常情况是，法院启动重整程序以地方政府认为该企业尚有拯救价值，对当地经济有积极作用为前提。此外，在重整期间，包括寻求新投资人、安置职工、减免税收债权、甚至与债权人的协调谈判，如果获得多地方政府的支持，进程要顺利得多。法院亦积极寻求地方政府作为审理重整案件的后盾，尤其是重整计划的批准与执行。已经重整成功的案件中，不难发现，地方政府是重整的主要提出者、组织者以及主动的协调人。地方政府基于公共利益维护，成为破产重整程序中参与主体。
需要指出的是：（1）法院虽系破产重整程序的参与主体，法院是程序的主导者，支持重整申请的受理、管理人的指定，第一次债权人会议的召开，重整计划的批准，重整程序的终结等全过程。在利益冲突不可调节和时需法院介入，引导重整顺序进行。（2）管理人作为接管破产财产并负责对其进行清理、保管、估价、处置的专门机构，其在破产法规定的职权范围内活动，具有相对独立的地位，不受其他组织的任意干预，包括法院。基于法院因司法资源有限，难以及时有效地解决重整主体间的矛盾，管理人应运而生，弥补司法的被动性，以利益的裁量机构介入重整事务，维护全体利害关系人的利益。
破产重整程序中涉及的主体多，在破产重整过程中各自有利益诉求。任何破产重整案件都呈现出主体间的利益冲突。
债权人与债务人之间的利益冲突
在重整程序中，债权人与债务人的利益对立和冲突最为显著。纵观大陆企业破产重整的实践，破产企业重整的成本主要由债权人来承担，即债权人作出了削减债务的让步。具体表现在：
1.重整申请受理后，所有针对债务人的执行程序当然中止，限制重整债权人行使权利，包括担保物权人对担保物的执行。这里所指的“执行程序”，是破产案件以外的其他与债务人企业财产有关的民事案件的执行程序，并不包括纯属人身关系方面的民事案件。
2.大陆特色的谈判磋商模式，债务人说服债权人同意其条件的过程。实践中，债务人的谈判磋商策略：一是挑选主攻对象。为了使清偿方案获得债权人会议通过，债务人会挑选部分债权人，并刻意取悦这部分债权人。实践来看，小额的债权人和大额的债权人往往成为被挑选对象。对于小债权人，债务人会在清偿方案里安排全额清偿，以获得支持，但在重整计划中，换成表述为对一定数额以下的债权全部清偿；对于大债权人，债务人往往借助行政力量干预，甚至“贿选”。二是借助行政力量促谈判。大债权人一般是银行债权人，支行、分行没有减免债权的权限，需得到总行审批。债务人借助地方政府力量，以公共利益为由，与银行总行协调，以获支持。三是“体外补偿”。此系债务人最后的撒手锏，即“贿选”。对部分债权人多付出一点对价，仍优于对所有债权人提高清偿率。
3.通过重整计划的实施与执行，债务人的起死回生，然而债权人在重整计划中减免、放弃的债权，在重整程序终结后并不能像新企业要求清偿。
债权人之间的利益冲突
1.有担保债权人与无担保债权人
两者的利益冲突主要体现为受偿顺序不同。在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使，但担保债权就该特定财产可获得全额清偿，且因延期清偿所受的损失亦可主张补偿。无担保的债权是普通债权，在职工债权与税收债权清偿后在第三顺位按比例受偿。两者受偿顺序不同，必然导致受偿额的不同。
2.担保债权人与劳动债权人
劳动债权在第一顺位受偿；担保债权人就设定担保权的特定财产享有优先受偿权。在财产交叉部分，两种债权谁更优先受偿成为利益冲突的关键。
3.担保债权人与法定优先权人
根据大陆合同法第286条规定了承包人的法定优先权，即可以就建设工程折价或拍卖所得价款优先受偿。在同一建筑工程上抵押担保债权与承包人的优先权竞合时，优先权发生利益冲突，如何平衡两者的利益？
4.赞成破产重整的债权人与反对进行破产重整的债权人
对于法院强制通过的重整计划，如果未能得到有效执行，中途终止进入破产清算，然而，清算的结果显示，反对重整的债权人比不进行重整直接清算获得的清偿更少，他们的损失能否获得赔偿；让反对破产重整的债权人和赞成破产重整的债权人承担相同的后果，显然不公平。
债权人与股东之间的利益冲突
1.债权人与出资人（原股东）之间的利益冲突
债权人对破产企业享有的是债权，出资人对债务企业享有的是股权，两者性质不同，利益冲突仍存在：（1）虽然重整是建立在债权人权益的让步基础之上，但在债权未得到清偿之前，出资人不得分配投资收益。即在企业资不抵债时，其财产先用于清偿债权，出资人享有企业清算后的剩余财产的分配请求权。但此过程中，出资人的股东权益并不一定非被削减或让渡调整，甚至股东的劣后债权亦被计算到债务总额中，这就导致在破产重整程序中出资人受益与债权人受损之间的不均衡。据不完全统计，大陆进入破产重整的30多家上市公司中，普通债权人的清偿比例普遍在20%左右。若一家破产企业的债权清偿率仅为2%，即98%的债权没有得到清偿，债权人牺牲巨大。与此同时，该企业并未进行出资人股权调整，原股东享受了重整成功带来的巨大收益。（2）股东权利不做出任何让步的情况下，债权人不支持重整计划草案，重整计划不通过意味着企业可能被宣告破产清算，股东持有的股权将不再有任何价值。
2.债权人与重组方（新股东）之间的利益冲突
破产企业重整需要引入新的投资者注入资金。一方面，重组方在收购时尽量压低出售者即原股东的价格；另一方面，重整计划实施终结后，没有清偿的债务不再清偿，重组方直接享受重整成功带来的巨大收益。债权人利益“打折”大，导致两者之间的利益失衡。
中大股东与中小股东之间的利益冲突
一是在中小股东对破产重整的参与度不够。重整程序中有设立债权人会议和债权人委员会，仅在涉及股东权益调整时才设立出资人组。股东缺少一个参与的有效平台，对破产重整无法行使话语权。二是中小股东股权分散难于形成有效的话语。一方面，股权是单个还是能累积；另一方面，可累积的情况下小股东的投票权获取艰难。比如银广夏破产重整案，中小股东在2011年8月10日委托律师征集小股东的投票权。直到8月底才争取到3500万股中小股东的投票权，却仅占5%的股权。
重整当事人利益与社会利益的冲突
重整当事人利益核心是重整中的债权人和债务人，重整当事人利益与社会利益的冲突表现为：一是重整债权人利益与社会利益的冲突。债权人在重整程序中作出必要的让步与牺牲，拯救债务人企业。债务人企业保持运营，减少甚至避免了职工失业、社会的震荡，从而维护了社会公共利益。二是重整债务人利益与社会利益冲突。对于那些产能过剩、丧失市场竞争力的债务人企业，应发挥市场的调控手进行清算淘汰，一味地进行拯救，势必影响资源的有效配置，不利于社会利益的维护。
资源的稀缺与有限
健康良好发展的企业需有一定数量、质量的资源相支持，濒临破产债务人，没有资金、先进的技术手段或是管理方式等，就好比“巧妇难为无米之炊”，债务人破产即在眼前。通过债权人的让步或者出资人股权权益的调整等，债务人在有限的资源上进行破产重整，带来的利益冲突可以想象，“僧多粥少”充斥着重整过程，重整计划制定、批准难，尤其是后期的实施执行难。同时，资源的稀缺又加剧了各参与主体的利益冲突。僵而不死的破产债务人，为腾出稀缺资源，促进要素流动，势必又要扩大牺牲部分参与主体的利益。
利益追求的多样性与趋同性
亚当·斯密的“经济人”假设指出交换性与自利性是“经济人”的两大特性，其中自利性是指“经济人”对自身利益的关切，每个利益主体都有获得更多利益的冲动。在破产重整中，债权人希望债权的清偿率越高越好；债务人希望债权人减免债务，保留运营价值；投资者则谋求以最少的投入换取最大的收益，因而在破产重整中形成了利益追求的多样性。
“经济人”亦是社会人，生活在社会群体中，因此，利益追求上的类同性，产生利益追求的趋同性。人在追求某利益时，与他人的利益追求可能是同一类或同一质。通过交换可以促进自身与对方利益，甚至社会利益的最大化。“重整是一种在利益与共的基础上寻求共赢的过程。”在破产重整中，利益相关者虽有各自的利益追求，但全部利益的实现都依赖于债务人重整复兴。债务人的重整再生，债权人获得比破产清算时更高的债权清偿，投资者收获了股东权益，员工有了再次就业。
重整目标之间的冲突
任何一项制度的实施都建立在对目标的追求之上。“重整作为一种再建型债务清理制度，其目的是使有复兴希望的企业特别是大中型企业避免破产清算。”破产重整作为一种挽救企业的法律制度，有其所追求的独特的价值目标，包括社会秩序、公平正义和效率。
第一，社会秩序价值。破产重整一系列的制度设计，旨在拯救困境企业，使其重返经济舞台，保障债权人、股东、职工的利益，促进社会经济秩序良性发展，保证社会秩序稳定。
第二，公平正义价值。破产重整需完成对参与主体利益冲突的调整，然涉及的利益非常广泛，区别于破产清算和破产和解制度仅仅需考虑对第一类人的影响，法律要求公平正义地进行利益冲突的调整，如何分配？某种意义上，公平与正义也是相对的，可能会牺牲少数或个别人利益，且个别正义与一般正义之间的冲突永恒存在。因此，肯定破产重整在维护社会秩序上的成效，但很难说破产重整是一种绝对符合社会公平原则的制度。
第三，效率价值。破产重整程序中效率的实现包括两个方面，一是拯救困境企业；二是获取更大的经济效益和社会效益。重整计划草案的通过以及债务人作为重整人关乎破产重整的效率问题。前者法院的强制批准通过能大大提高重整效率；后者能节约资源，节省成本。然强制批准势必牺牲了绝大多数利益关系人的利益，债务人自行经营在重整失败的情况下，遭受的损失更大。因此，重整效率价值又挑战着社会秩序价值。
法律规范的不完善
大陆当前破产重整制度规范简单，且漏洞多。主要体现在程序上缺乏具体的操作标准和权利设置上的不平等。
前者主要体现在缺乏具体的重整申请审查标准，重整程序开始随意。如困境企业债大于资产、没有净资产，甚至无力承担破产重整的费用以及共益债务，这样的困境企业进入破产重整程序，很有可能损害债权人甚至社会公共利益，不利于对市场资源的优化配置。大陆自2007年企业破产法实施以来，已有30余家上市公司进入到重整程序，却无一家上市公司破产退市，这种“不死鸟”现象，很大程度影响国家证券市场的稳定。另重整计划审批往往流于形式。企业破产法只有第八十六条一个条文规定重整计划的正常批准，实践中该审查机制几乎形同虚设，法院的审查往往分散到程序上，在此环节相当于为一个橡皮图章，一待重整计划草案通过，法院就赶紧批准。
后者企业破产法对重整参与人的权利设置不同。如在申请重整权利上，明确规定债权人、债务人及满足一定出资条件的出资人在特定阶段可申请启动，股东及其他主体上不享有该权利；又如债权人无权制定重整计划草案，等等。参与人享有的权利不同，起点不同或者进入重整程序时间不用，导致随着重整程序的开展，后续利益纠纷越发尖锐。
利益裁量机构自身原因
法院在重整程序中拥有极大自主权的同时，也被考验着自身是否具有承担这一职责的相应能力。1.传统思维观念影响。法官习惯于民商事案件审理模式，处理的是两造当事人之间的纠纷，且一个案件对应一个法律关系，纠纷类别单一。部分法官对破产制度不重视，对破产法律不熟悉，对破产案件存在排斥心理和畏惧情绪，相互推诿，在审判过程中不愿意花时间处理、协调具体问题，以至于实践中破产案件的审理期限长。2.社会经验及专业知识的限制。法院并非专业机构，部分审理破产案件的法官社会经验和专门商业知识不足，要在短时间内理解超越其业务范围内的诸多问题并作出准确判断，实为困难。3.自由裁量权的滥用。法院对重整程序中很多事项有裁决权，自由衡量判断权大，主要体现在重整计划的强制批准问题上。
破产重整的过程是一个利益重新调整、重新界定的过程，难免出现利益失衡。对各参与主体的利益进行保护，首先需寻找到破产重整中的利益平衡点，然后针对主体的不同通过重整立法的修改完善实现各方静态的利益保护。
利益平衡是重整程序中应当遵循的准则
“法律的主要作用之一乃是调整和调和种种相互冲突的利益。”对各参与主体的利益保护和利益平衡，很大程度上决定着重整成功与否。其他国家的重整制度无一不是建立在对各利益主体的保护和利益冲突的平衡之上，换言之，破产重整等同于一个合理调整各方利益的过程。重整程序有相应的法律规范，通过立法界定好参与主体各自利益的合理边界，防范并矫正各参与主体间利益关系的扭曲。可以说，完善重整应把握立法利益平衡这一准则。
“任何制度的设计皆应遵循利益平衡之实际原则，应考虑规则背后所隐藏的利益失衡之可能。”在重整的立法完善过程中，应坚持各参与主体利益的平衡保护，如果各种利益不能得到同时满足，以个别正义与一般正义的关系来确定它们的先后位序与确定它们的相对重要性，还要尊重当事人意思自治，公平保护利害关系人。
完善大陆重整立法的修改建议
前文已述，当前破产重整制度规范简单，存有漏洞，集中于权利设置上的不平等和程序上缺乏具体的操作标准。
1.权利设置方面
首先，扩大重整程序申请主体。赋予出资人、股东对债务人破产重整的申请权。困境企业越早进入重整程序，重整成功的可能性越大。股东较债权人等更了解企业经营状况。因此，出资人、股东享有申请权，意味着提前了重整申请的提出时间。但需防范股东权利的滥用。
其次，债权人参与重整计划草案的制定权。让债权人代表参与重整计划草案的制定，及时表达其利益主张，使得重整计划草案更具可行性。
再次，扩大重整程序知情与监督主体。赋予债权人重整计划实施的监督权以及救济权；明确参与重整程序的股东权、设立股东委员会。借鉴日本以及大陆台湾地区相关法律，赋予股东参与重整程序的权利，出席债权人会议，并享有表决权（当重整公司无净资产时，股东不得行使表决权）。设立股东委员会，区别于债权人会议，该委员会系股东尤其是中小股东观察参与重整程序，表达自己的诉求的平台。
最后，明确相应的救济权利。参照民事诉讼法规定，明确债权人对受理重整申请的裁定、对法院强制批准重整计划草案的裁定的救济途径。对债务人恶意重整申请，并明确相应的损害赔偿责任。在重整失败时，反对破产重整的债权人可以要求赞成破产重整的债权人赔偿其遭受的损失，这个损失是直接破产清算与破产重整失败后又再破产清算债权人所获清偿额的差额。
2.机制建设方面
（1）在重整程序启动时和重整方案作出批准阶段建立听证制度。明确具有挽救希望的困境企业方可进入重整程序，并充分听取主要当事人的诉求。一方面，听取债务人企业相关主管部门的意见、债权人的意见以及对专业人士的意见；另一方面，给受重整影响的各方当事人表达诉求、维护利益的机会。按照破产法第10条的规定，债权人提出申请的，给予债务人七天的异议期。债务人提出申请时，债权人也可能提出异议。法律应当预留债权人的异议期。这里，需明确组织听证的具体情形。一是不同主体提起了不同类型的破产申请；二是债务人对债权人的重整申请有异议的情形。
（2）建立一套完整的正常批准制度并严格执行。法院对已获通过的重整计划进行审查是法院的重要职责，实践中，法院的审查往往分散到重整计划草案的制定、修改、谈判和表决等环节当中，一待重整计划草案通过，法院就赶紧批准。在重整计划通过之后，法院再次全面审查具有重要意义，法院可以透过表决的通过率，听取赞成或者反对者的意见，通过表决时债权人（出资人）的反应，综合分析重整计划的合法性、合理性及可行性，为“批准”这一赋予重整计划效力的重要行为最后把一道关。因此，应当建立完整的正常批准的审查程序，只有严格审查之后，法院才做出批准裁定。
完善司法的积极应对机制
1.法院加强对谈判过程的引导和监督
法院主导重整程序是核心。尤其是磋商谈判过程中，为避免谈判陷入僵局、磋商“卡壳”，法院应积极引导，必要时候应在场参与。同时，加强监督，保证磋商公开、公平，避免“体外赔偿”出现“密室协议”。若有证据显示某些债权人和债务人存有不当利益输送，则应禁止该债权人表决权的行使。
2.建立专业、有素的破产审判组织
由专业的业务庭负责破产案件的审理，选拔社会经验及审判经验、执行经验丰富的法官组成合议庭。加强对破产合议庭人员业务知识以及典型破产案例的学习培训，提高法官对此类案件的能力水平。
3.建立联动协调机制，发挥地方地方政府在重整中的作用
政府较法院具有资源上的优势，在安置职工、维护稳定、政策帮扶等方面具有天然优势。法院及时向政府汇报破产审判工作，获取政府协助，获得财政支持，及时采取有力措施化解各种矛盾纠纷，同时，法院还应加强与其他相关部门的沟通，争取理解和支持，促使相关部门配合并履行好职责，为破产案件及时顺利审判营造和谐的外部环境。如与税收部门建立良好的配套机制，对破产企业实行税收优惠、恢复破产重整企业信用等，促进破产顺利进行。
值得注意的是，对相关权益保护并不能天马行空般地无限扩大。为构建公司重整制度应然状态，还需做必要的限制规定：一是确定重整应保护的利益，非范围内的其他利益不应该从重整程序中受益。二是确定参与者护体权限的范围，超其应该享有的权限范围的，不应予以肯定。如重整期间，出资人不得行使请求分配投资收益权。三是对自利倾向明显的参与主体，影响重组程序的正常进行，应明确规定一种处罚措施。对恶意申请人，即使法院审查后对该申请不予受理或裁定驳回，也可能已损害了其他利益主体。如影响重整债务人的商业信誉，损害其公平竞争。四是重视重整计划的审批通过，确立重整计划强制批准时最低限度接受原则。在法院的公权力与参与主体的私权发生碰撞时，大陆法律选择以公权力强制推进，法院依法享有的强制批准通过重整计划草案的权力。设定重整计划强制批准时最低限度接受原则，在强制批准重整计划时，应当确定至少有一个权益受到影响的表决组已接受了重整计划草案，否则，法院不应当行使强制批准权。
