城市更新要錦上添花，更要雪中送炭｜李鐵談城市切忌攀比以人為本

通過城市更新，去促進更多中低收入人口就業，改善他們的基本公共服務水準和生活居住環境，而不是把他們排斥在城市化程序之外

文/李鐵

改革開放以年，特别是近20多年以來，大規模的城市拆遷進行得非常快，實作了城市環境的改善，基礎設施的完善和公共服務設施的更新，徹底地改變了城市面貌，這些都得益于房地産開發。

政府因房地産業發展獲得了大量的土地出讓收益，有了足夠的财政資金可以支撐城市建設。但需要看到，大規模通過房地産開發建新城新村，或者是通過“一刀切”的搬遷模式拆遷來實作城市更新的時代已經過去。

未來的城市更新，可能要有新的思維模式。在尋找新思維模式的過程中，也需要對城市更新進行重新思考，它的作用是什麼？有哪些規律需要遵循？

<h1 class="pgc-h-arrow-right" data-track="10">切忌攀比</h1>

首先，城市更新是長期積澱和完善的過程。發達國家和開發中國家其實都面臨着城市更新的問題。從發達國家經驗看，城市更新是一個長期過程。絕大部分國家是經曆了幾百年才逐漸趨于形成規模的過程。可見，城市更新不是一蹴而就的過程。

其次，城市更新是“點”狀發展的過程。不同地區、不同城市有很大差別，各有地域特色和人文風俗，而不是以“一刀切”方式在大面積範圍内推進。正确的做法是從局部出發，一個點一個點的推進。随着時間的延續，當這些局部和“點”連接配接到一起的時候，城市更新的過程實作由點到面的轉化。是以，城市更新更注重細節的改造、重微觀的變化，以及重點的特色，這樣城市更新政策才有可能順利實施。

再次，城市更新要兼顧各方面利益實作共赢。在發達國家城市發展程序中，城市更新的過程，實質上就是開發主體與土地及房屋所有者的一個談判過程。在這個過程中，後者需要就拆遷補償安置等問題與城市政府、開發商等進行協商談判，以確定盡可能獲得更多利益。從這個意義上來說，城市更新是各個相關主體共同受益的過程，特别是被搬遷者的利益需要得到充分的尊重和保證，

第四，城市更新要遵重市場選擇。要根據自身發展的特點來實作城市更新，既要借鑒國際經驗，也要符合中國城市自己的特色。是不是城市更新政策出台了，所有的城市都一擁而上，全部都要城市更新？肯定不是。城市要根據自身财力，可變現資源，城市形态和景觀，對需要更新的“點”實施更新改造，千萬不能把城市更新當成急功近利的事情，而是要穩步推進，循序漸進，否則可能會帶來更多更大的負面效果。

第五，城市更新要與多元人口結構的需求相符。我們都知道，城市裡有多元化的人口結構，不僅有精英人才、高收入人口，還有很多中低收入的人口。城市更新要為這些中低收入人口提供什麼樣的生活空間，自然不能隻按照一個标準來實施城市更新。

現在許多城市都在追求城市建設的高标準，這使得城市發展成本和居民生活消費成本都大幅度提高。比如，北京前門主街進行了高标準的改造，一個直接的後果就是擡高了店面租金，商品價格也相應地水漲船高。實際上，很多城市中心的改造都遇到了這個問題。許多城市将老商業街改造後，改造成本自然會攤到店面租金等上來，商戶的房租提高了，那自然會提高商品的銷售價格，最後還是由消費者來埋單。

還有很多城市的老商業街經過翻新改造後，人氣就沒了，也是普遍現象。這是因為老商業街的房子相對陳舊，但租金便宜，賣的東西也就便宜。而大商場裡租金貴，賣的東西自然就貴。一些新城新區根本看不到賣油條豆漿的早餐店鋪，也是同樣的道理，因為租金成本太高了，小本買賣根本負擔不起。

這意味着，如果城市更新政策提出的标準過于高大上，就會使得城市的包容性越來越差，現在一些城市已經出現了這樣的問題。

中國城鎮常住人口有8.5億，但其中有2億多外來農業轉移人口，未來還有近2億即将進城的新增農業轉移人口，他們大多屬于中低收入群體。這些人口未來要住在哪裡？如何就業？對于城市裡大量的中低收入人口而言，他們能買得起大商場裡昂貴的商品嗎？

現在有一種普遍現象，城市的各類标準互相攀比，誰也不去實實在在地為更多中低收入人口提供生活空間。這個可能是城市更新政策必須要面對的一個關鍵問題，要避免以一個标準，一個目标，“一刀切”地去做出政策要求。

<h1 class="pgc-h-arrow-right" data-track="21">以人為本</h1>

城市發展涉及兩類人群：一類是原有城市居民，他們的生活水準需要提高，另一類是進入城市生活就業的外來人口（以農民工為主體），他們的生活水準則要改善。兩類居民都對未來的生活抱有越來越好的預期。

是以，城市更新需要考慮如何針對兩類人的需求，提供各自所需的宜居空間。許多城市更新的一個主要内容就是城中村危舊房改造，這就涉及到怎麼樣讓外來人口享有低消費、低成本的發展空間，以實作他們的城市化過渡。

城市更新存在着巨大的潛力和空間，城市中還有大量的危舊房需要改造，那麼在這個過程中怎樣合理處理好與搬遷戶的關系，開發什麼樣的項目才能利用好這塊空間，是企業要思考的問題，因為企業必須是要盈利的，那盈利從哪裡來？開發多大面積？怎麼解決搬遷成本，這裡都涉及經濟成本和社會成本。

更重要的是，大部分城市更新的資金來源基于房地産開發中的各類收益。對于政府來說需要土地出讓金，而對企業來說，需要大面積、規模化的開發才能形成利潤。但是目前房地産面臨許多限制性政策，如何在城市更新中找出房地産業未來的發展機會，可能還需要深入研究。

如何通過城市更新這個機會，讓城市逐漸擺脫以房地産為主導的發展模式，實作轉型，需要考慮以下幾個問題。

一是城市更新的空間如何選擇，将城市的哪裡作為更新的重點，不同的城市要有不同的選擇；二是城市更新方式如何選擇。是以拆遷補償的方式，還是以合作開發的方式或共同參與的方式？或者是小規模的主體置換等，需要政府、企業和城市更新涉及到的搬遷主體協商去解決；三是有關部門要加強對城市更新問題的研究并重點解決相關問題，比如，怎樣防止房地産開發過熱，如何發揮城市更新的潛力，如何從經濟和社會的角度，而不是簡單地從形象、規劃或者景觀方面去考慮城市更新，還有很多課題需要研究；四是如何通過長期規劃和城市發展戰略來逐漸解決城市更新涉及到的各類問題。有些涉及更新方式的變化，有些則是需要政策的調整，還有些涉及到利益主體，需要通過改革的思路建立一系列配套政策，甚至還要形成相關的體制機制建設。

還要從以下幾個方面去了解城市更新。

一是要解決大量危舊房改造的問題。因為舊城區的基礎設施比較差，居民住房條件很差，通過城市更新，提高城市居民生活的環境和品質，這種發展趨勢是必然的。

二是基礎設施和公共服務設施的提升和改造，是城市存在的短闆，也是城市更新需要解決的内容。

三是城市更新要貫徹綠色、生态、低碳的理念。過去的城市都是鋼筋水泥混凝土，綠色空間少，普遍存在寬馬路、大廣場的粗放發展模式。未來要有觀念的轉變，城市更新實踐中要去多考慮如何減少碳排放、提高效率，怎麼讓人們的生活更友善。

四是城市更新要更多關注中低收入人口。通過城市化程序，讓更多人完成城市化過渡，這是一個長時期的過程，但也是個現實問題。是以城市更新過程中更多是要去雪中送炭，而不僅僅隻是錦上添花。比如通過城市更新，去促進更多中低收入人口就業，改善他們的基本公共服務和生活居住環境，而不是把他們排斥在城市化程序之外。

五是城市更新要考慮經濟成本和社會成本，這将會直接影響到多種城市更新模式的選擇。過去那種大規模、大面積推進的城市更新模式是否可持續，城市更新所需要的投入資金來源是否可持續？是我們必須要面對和迫切需要解決的問題。

總而言之，城市更新的關鍵在于如何實作“以人為本”。

作者為獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任，編輯：朱弢