林智堅抛“新竹縣市合并”議題
作者柳金财（佛光大學公共事務學系副教授）
最近伴随民進黨籍新竹市長林智堅提出合并新竹縣及新竹市，成為所謂“第七都”之議；也再度掀起台灣鄉鎮市長廢除“直選”改官派長期争論。現行台灣地區行政區域劃分為“六都”、十三個縣及三個省轄市，呈現“一區三制”狀态。這存在于三級地方自治區的選舉，是否具有落實地方民主的意義呢？為何目前“六都”170個區的群眾不須有“落實地方民主”及“公民參與”之需要呢？而其他13縣共198個鄉鎮市的群眾，卻還要“落實地方民主”而擁有“公民”參與鄉鎮長之選舉權？為何在都會型的區不是推動直接選舉，反而是推動在農業縣鄉鎮市還要維持直選呢？
台灣社會中主張廢除鄉鎮市地方自治者，多半認為會造成選舉買票、綁樁等賄選，導緻地方派系橫生的黑金政治、宗族及家族政治興起；主張直選者則認為，依照“六都”廢除鄉鎮長直選經驗，這勢将加強行政當局集權，地方民意難以反應至更高層級公部門，鄉鎮政府更加官僚化，這反加速台灣城鄉差距與鄉村地區沒落之趨勢。是故，贊成與反對官派鄉鎮長各有其立論點，南轅北轍、泾渭分明，難以妥協。
事實上，台灣社會自1990年代開始，國民黨李登輝時期無論是在“國是會議”（1990年）或是“國家發展會議”（1996年）；抑或是在民進黨陳水扁時期2000年後“經濟發展咨詢會議”（2001年）中，已三度達成支援鄉鎮（市）長官派的社會共識。但無論是，李登輝主政時期1997年行政會議雖通過“省縣自治法修正案”，然卻未送立法機構。陳水扁時期，行政機構也曾提出“地方制度法”修正案，拟推動鄉鎮市長官派，惟掌握“立法會議”的多數聯盟的泛藍“立法委員”，卻也未曾同意鄉鎮市長官派過。
蔡英文主政時期，民進黨同時取得“行政權”及“立法權”，完全“執政”。2020年3月民進黨籍“立委”鄭運鵬、锺佳濱、劉世芳等19人提出“地方制度法”部分條文修正草案，修“法”内容包括：試圖取消鄉（鎮、市）級自治選舉等。然而，當民進黨“立委”提出本案在“立法會議”報告事項處理時，國民黨黨團提議将本案退回程式委員會重新提出；立法機構負責人遊錫堃詢問在場“立委”有無異議，無人表達異議，是以決議退回，最終未能夠付委審查。該案若民進黨要強力動員表決，居于半數以上席次根本不存在“立法”困難，但最終卻未表決而是決議退回。顯然，台灣社會反對全面廢除鄉鎮直選的力量非常大，即使完全“執政”的民進黨也未敢完全逆反民意。
台灣基層社會反對鄉鎮長改為官派，認為這悖離台灣民主發展源自地方選舉及地方自治的起始點。顯然前述三項改革會議的共識，與台灣民間社會意見及需求有所落差。台灣社會絕大多數民意，普遍反對官派鄉鎮市長，且這種民意基礎具有長期穩定性。例如根據2017年11月17日國民黨智庫針對“鄉鎮市長及水利會長官派問題”進行民調，結果發現高達80.7%群眾不贊成官派鄉鎮市長，贊成者則僅有9.5%。民調結果指出，若将鄉鎮市長的産生方式從選舉改為官派，有58.1%的群眾認為是為縣市長選舉綁樁，批評為大開民主倒車的行為；僅有18.6%的群眾認為能提升行政效率。
這是來自國民黨智庫的調查，部分民進黨人士曾質疑因國民黨長期掌握鄉鎮市長席次，必然反對廢除鄉鎮長直選，批評此民調公正性及客觀性。2018年8月13日山水民調公司公布調查結果，贊成官派24％、反對官派達76％。四分之一群眾支援官派，認同“鄉鎮長改為官派可以終結地方派系”、“現在的地區黑金家族政治的确是實質世襲，制度精簡化虛級化有助于消解這些問題”、“支援改官派，區長都官派為何人口少很多的鄉鎮長還要選舉，浪費人力财力，又會受到地方派系的左右，甚至黑道的制約”。此一民調公司一向由親近綠營專業人士所經營，如果國民黨智庫調查結果不具客觀性，那山水民調結果又如何判定或解釋呢？其調查反對廢除直選比例76％，與國民黨智庫80.7％相近。
另2021年3月21日入口網站《YAHOO》以“民進黨員建請蔡英文将鄉鎮長改為‘官派’，你贊成或反對？”為題，進行網絡投票，結果顯示贊成跟進“六都”區長官派政策561票；反對官派首長認為可能不解民意4637票，高達近90％民意反對官派鄉鎮長。按理而論，蔡英文主政期間民進黨完全“執政”，若需要修訂或廢除鄉鎮長直選之法規，并無存在修訂法律困難。
無論是國民黨或民進黨完全“執政”，皆未強行通過修改“地方制度法”，顯示試圖廢除鄉鎮長直選的難度何其大，盡管曆經國、民兩黨“執政”所召開三次會議，民間社會反對聲浪依然強烈。事實上，廢除鄉鎮長直選設區改為官派，正是展現自治化與行政化邏輯之沖突。現行“六都”加上三個省轄市基隆、新竹、嘉義，人口數占全台3/4，此等區域已無鄉鎮市長選舉，其縣鄉鎮自治機關已改成派出機關的區公所，這基本上展現專業化、行政化運作邏輯。
而剩下1/4人口的其餘13個縣、198個鄉鎮市，則依法選舉鄉鎮市長及其代表。台灣行政區域劃分“六都”及三個省轄市人口約占7成以上、資源超過7成以上，其選舉層級卻最單純僅涉及市長直選。然非直轄市的縣人口及資源較少，卻都保有鄉鎮市級選舉，選舉鄉鎮市長必須搭配鄉鎮市民代表會代表之選舉，盡管可能導緻基層政治陷入派系化及黑金化，但卻充滿“自治化”邏輯，形成台灣地方政治的“兩制”問題。
從民進黨當局并未強行修訂法律以實踐其原初政治理念，其未堅持恐怕也是慮及2018年11月台灣地方選舉後，國民黨獲得15席縣市長席次，一旦全面廢除鄉鎮長直選，恐地方政治“區長”遴選形成全面“泛藍化”普遍現象，壓縮民進黨在地方經營，導緻地方政治“全面藍化”形成“藍地方包圍綠中央”狀态，如此“綠中央”變成一座政治孤島，一旦“藍地方”聯合集體行動恐切斷“綠中央”政策執行及行政指令。
2016年民進黨“執政”後不久，其主政下行政機構通過《農田水利會組織通則》修正草案，将全台15個農田水利會改制為“公務機關”，全面改為官派；後又倡議廢除農會選舉，全面改為官派。民進黨“立委”提案廢除鄉鎮市長直選改官派，此種廢除基層選舉之“官派邏輯”，名為提升行政效能與掃除地方派系、基層黑金，實為搶占資源永續“執政”，意圖擠壓國民黨及無黨籍人士政治空間。然而，若是當民進黨政黨形象及政黨支援度下降，最終導緻輸掉“二合一”選舉，若再輸掉地方縣市長選舉，一旦鄉鎮市長改為官派，那麼民進黨将會面臨從“中央”層級到縣市層級、鄉鎮層級政治參與空間的全面緊縮。
換言之，台灣鄉鎮長改為官派實為一把“雙面刃”，一旦他黨完全取得“中央”層級及縣市層級“執政”，勢必全面壓縮反對黨。這既可能損及國民黨的地方基礎，也可能會壓縮民進黨的地方經營。此或為三項會議雖達成廢除鄉鎮長直選共識，但即使民進黨完全“執政”也不敢踰越雷池半步之主因。這顯示民進黨之政治理想及實際政治的落差，民進黨基于政黨利益及永續發展的政治理性考慮，使其陷入“左右為難”、“進退失據”困境泥沼中。
來源：華夏經緯網