将空間實體城市與原行政區分開，應該是城市化改革的必然趨勢和重要内容。隻有獨立分離這些城市，才能克服等級制城市管理體制的缺陷，實作因素和資源的市場配置。
溫|李鐵
在《十四五》和《2035年願景綱要》（以下簡稱《綱要》）中，出現了兩個參照物——"城鎮化"和"城鎮化"。這兩個詞在英語中是同一個詞，但在漢語的語境上似乎有很大的不同。
雖然在大綱中提到，但"城市化"在"優化土地和空間開發保護格局"一章中隻出現了三次，而"城市化"在大綱中出現了17次，其中包括以城鎮化為核心的特别章節："完善新型城鎮化戰略，提高城鎮化發展品質"和"完善城鎮化空間布局"。
這種表述和安排是否意味着中國未來将更傾向于發展"城鎮"而不是"城市"？沒那麼簡單。
為什麼"城市化"<h1級""pgc-h-right-arrow"資料軌道"？6">？</h1>
事實上，"城市化"在中國是一個獨特的表達方式。由于到2020年底，中國将隻有685個城市，這與現有的8.5億人口嚴重不比對（圖1）。嚴格地說，中國的城市不是一個獨立的空間實體城市，而是一個以主城區為中心的城市，管轄範圍更廣的行政區域。
例如，北京人口超過2100萬，面積為164，000平方公裡。除了由六個市轄區組成的主要城區外，還有10個市轄區距離主要城區較遠。這些市轄區下轄150個鄉鎮，這些鄉鎮的建成區有不同規模的常住人口，小約1萬人，大十萬人。如果按照歐美的标準，這些遠離主要城區的市政府站而形成鎮政府站，其實可以算是獨立城市。
中國行政等級最低的是城鎮，遠遠超過城市的數量。到2020年，中國将有超過21，000個城鎮。事實上，2017年，這些城鎮的平均常住人口規模已超過13000人，廣東南海區最大的獅子山鎮人口超過80萬人，城市建成區面積超過10萬個城鎮有329個，5萬多個城鎮共有1132個，3萬多個城鎮有2073個（圖2）。
圖1：城市人口和城市數量變化圖
圖2：2017年按鄉鎮常住人口劃分的已建鎮數
資料來源：國家統計局。中國縣統計年鑒（鄉鎮卷）2018
長期以來，關于是"城市化"還是"城市化"，一直存在概念上的争論。"城市化"的支援者認為，中國應該把重點放在發展大城市上，而不是小城鎮。但是，從當時的決策層面來看，根據中國城鎮共存的現實，如果首先使用"城鎮化"的概念，那麼根據等級管理制度的特點，"城鎮化"将被了解為城市的發展，城市将通過行政手段将大部分優質資源集中在各級中心城市， 與農村接壤，與農民聯系最密切的将是嚴重忽視的已形成城鎮。
在1990年代，縣統計和管理也被列入農村類别。在鄉鎮企業發展到一定水準的基礎上，農村非農就業人口有一半以上是在縣或鄉鎮就業的，而這裡則實作了其城鎮化程序。這些形成的城鎮有2000個左右的縣級政府席位，其公共服務供給、基礎設施建設水準，以及生活成本和農民工融入城市收入水準，消費能力較為适應。
從中國城鎮化的長期趨勢來看，如果全國每建2萬多個城鎮再增加1萬人，就可以新增2億城鎮人口。可以說，雖然這些空間在行政結構上還是一個小鎮，但實際上，具有一定人口規模的空間實體城市。是以，形成的城鎮是我國城鎮化程序中不容忽視的空間載體，也是農民實作非農就業、調整生存空間的重要選擇。
是以，基于國情，20世紀90年代末期對"城鎮化"和"城鎮化"選擇的概念，決策層堅持使用"城鎮化"的表達方式。這說明，我國城鎮化路徑是"大、中、小城協同發展"，不能忽視建制城鎮在中國城鎮化程序中不可替代的作用。
近年來，從政策研究的角度來看，我們在一些報告中更加強調"城市化"的概念。大概有以下幾個原因：一是符合國際标準，避免英文單詞用兩個漢語概念解讀 在大、中、小城市和小城鎮協調發展的總體思路下，城市範疇進一步擴大，不再局限于城市的城市， 四是提出"城鎮化"就是在制定政策時适應城鎮化程序，加快行政區劃的調整和改革。按照"十三五"、"十四五"規劃的要求，加快準許設立直轄市，盡快做好土地空間規劃格局的空間實體城市工作。
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與不斷增長的城市人口相比，中國的城市數量不比對。是以，提出《綱要》，穩步有序推進符合條件的縣鄉常住人口20多萬特區設立，這其中有何深層意義？
如前所述，中國的城市數量與8.5億人口的城市常住人口規模不符。事實上，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》已經提出要增加城市數量，将一些已形成的城鎮和縣納入城市，進而加快中小城市的發展，但實施進度相對緩慢。
從"十三五"規劃到2020年底，中國隻增加了28個城市。唯一一個特大城市是浙江省龍崗市，經過30多年的努力，終于被準許為浙江省轄區縣級市。事實上，在中國，如龍崗，如常住人口20多萬大城鎮和63個，10萬多人組成的鄉鎮和縣300多個。從現實城鎮化程序來看，加快批複城市數量，正如《綱要》明确提出"有序推進常住人口在20萬以上特大城市的符合條件的縣鄉建城"，将由有關部門落實。
按照我個人的想法，其實10萬多個鎮縣的常住人口都可以列為市。如果實作這一目标，中國的城市數量可以從今天的685個增加到1000多個。而根據我國的城市發展水準和實體城市數量，如果到2035年，全鎮3萬多個城鎮的常住人口全部建成，那麼城市數量可以達到3000個左右。如果城市遠離主城區，空間相對獨立，符合工業園區等城市的一定條件，那麼城市數量可以更多，那麼，在一定程度上可以與城市化人口相比對。
從要求的大綱來看，從積極健全的角度來看，首先要解決一批鄉鎮居民人口已經擁有較大規模的特大城市，同時在不同地區探索鄉鎮和縣城，進而總結經驗，吸取教訓。另一方面也擔心，一旦多出城市，不會引發這些新興城市的土地熱和新一輪的房地産熱。
在增加城市數量的過程中，有一些問題需要不斷跟進和研究。
首先，"鎮改"和"縣城改革"是有差別的。縣級市人員和機構差别不大。但是，當涉及到大城市的變化時，它可以在很多方面産生影響。首先，人員配置和機構設定将發生變化。鄉鎮一級公務員和政府機構的建立本來很小，但行政一級從鎮到縣的提升勢必相應增加機構和人員的數量，最終可能導緻制度的回歸。對龍崗市建設的限制是，除需要增加的個别機構外，所有人員和機構将保持不變。龍崗市近兩年來，及時總結其經驗和教訓，進一步解決出現的問題，完善相關制度設定，對未來其他"城鎮改革"具有重要的參考意義。
二是要考慮各級政府之間的利益調整。該鎮原屬縣級市管轄，繼市級後與原上級并列。這樣，除了對行政區劃進行調整外，還要與原縣級政府一起進行行政權力的分工，同時處理财務配置設定的利益，包括債務的分工等。
一般而言，大城鎮原本是縣級政府财政資源的重要來源，當作為縣級市設立時，必然會影響縣級政府的資金來源，以及基層财政和農村發展的轉移支付。這種利益關系的調整往往是城市改革的最大制度障礙。要破解這一障礙，我們不僅需要明确原來的利益關系，還需要在推動城鎮和城市作為發展動力的過程中，還要確定原上級政府的利益不會受到嚴重損害。
第三，珠江三角洲地區所轄的大城鎮，是換城，還是換區，是各級政府都無法回避的問題。鎮改區涉及與原上級行政機關的市轄區沖突。許多市轄區原來是獨立的縣級市或縣級市，後來，在行政區劃調整的過程中，逐漸劃定。他們所管理的城鎮的人口和經濟與市轄區的城市地區相同，甚至可能更多。如果按照市政府目前的想法，最想改變小區，原來的縣級市已經改成了小區，那新的當然也是希望改變小區的希望。但是，按照"十四五"規劃的要求，是該鎮20多萬個已形成的城鎮的常住人口進行再營銷，這顯然與市政府的需求背道而馳。現實中如何解決，也是城市變遷時必須面對的問題。
在我看來，将所有有一定人口的已形成城鎮、遠離主城區的市轄區、一些新的城區和園區等空間主體與原來的行政區分開，應該是城市化改革的必然趨勢和重要内容。因為隻有獨立出入這些城市，才能克服等級制城市管理體制的缺陷，實作要素和資源的市場配置，最終充分發揮新型中小城市的活力，繼續接受這些新城區的農業轉移人口，推動戶籍管理制度改革。在這一點上，我們不必糾結于是"城市化"還是"城市化"。
作者為獨立經濟學家，曾任中國城小城鎮改革發展中心主任，編輯：朱偉