健全保障和改善民生制度體系
編者按 黨的二十屆三中全會指出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。中國經濟時報約請相關領域的知名專家深入解讀認為，保障和改善民生是維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實作廣大人民群衆共享改革發展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。在進一步全面深化改革的推進下，大家期待中國社會保障的“大網”越織越密，越織越牢。
■李實
在過去40多年中，大陸收入配置設定格局發生了很大變化，表現為兩個不同階段的變化特點。
第一個階段，2008年之前，居民收入配置設定差距呈現出一個全方位擴大的過程，城市内部、農村内部、城鄉之間、地區之間、人群之間收入差距都在擴大。全國城鄉居民個人所得比率從1983年的1.82倍上升到2007年的3.14倍。
第二個階段，2008年之後，全國收入差距先是出現了持續8年的緩慢下降，而在後續的幾年中收入差距處于相對穩定狀态，既沒有延續之前的下降趨勢，也沒有出現新一輪收入差距持續擴大。
相對于第一個階段居民收入差距的全方位擴大，第二個階段收入配置設定的最大不同特點是城鄉之間收入差距出現了持續15年的縮小過程，城鄉居民個人所得比率從2007年的3.14倍下降到2023年的2.39倍。雖然城鄉居民之間收入差距出現了一段時期的下降趨勢，但現在的差距仍然偏大，同時全國收入差距仍較大，還存在不少收入配置設定的問題。這是黨的二十屆三中全會強調将“完善收入配置設定制度”“規範收入配置設定秩序、規範财富積累機制”，作為進一步全面深化改革重要任務的現實背景。
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直面目前收入配置設定問題及其原因
大陸收入配置設定中的許多不合理現象是長期累積下來的曆史遺留問題，解決起來有很大難度。從根本上解決收入配置設定問題，首先需要清醒認識導緻收入配置設定格局變化的主要因素。從理論上講，影響收入配置設定格局變化的因素有兩大類，一類是有助于縮小收入差距的因素，一類是擴大收入差距的因素。兩大類因素互相作用的結果就是我們所看到的收入配置設定格局。近10年全國收入配置設定差距呈現相對穩定的情況，表明了兩大因素基本上處于“勢均力敵”的狀況。
就全國居民收入差距而言，起到縮小作用的主要因素有三種：一是在各種惠農政策作用下城鄉居民之間的收入差距持續縮小；二是快速城鎮化帶來農村勞動力轉移，大幅度提高了農村居民的工資性收入；三是政府加大收入再配置設定政策的調節力度。
大陸從2003年開始實施更多更加有效的惠農政策。特别是2003—2012年，中國政府加大了促進農村經濟發展，提高農民收入的支援力度，先後出台了一系列惠農政策，如取消農業稅和行政收費，實施農村義務教育學雜費減免，實行種糧補貼政策，制定農村居民最低生活保障制度，逐漸建立新型農村合作醫療制度（新農合）和新型農村養老保障制度（新農保）。除此之外，2014年開始的精準脫貧戰略，主要針對幫扶農村貧困人口和低收入人群，對提高這部分人群的收入起到了實質性影響。這一系列惠農政策和脫貧措施帶來的一個明顯效果是農村居民獲得的公共轉移性收入大幅度增長。
從國家統計局的住戶調查資料可以看出，2003—2023年，農村居民轉移性收入的名義年均增長率達到了19.5%，而同期的人均可支配收入的名義年均增長率僅為11%，前者比後者高出8.5個百分點。與此同時，農村居民的轉移性收入占可支配收入的比重從4.8%上升到21%。雖然轉移性收入有一部分是私人轉移收入，但是公共轉移性收入起到了明顯的作用。
我們還應看到存在着一些擴大收入差距的因素，其中兩大因素值得特别關注。
一是居民财産快速積累以及财産配置設定差距的擴大。居民财産與收入存在着密切的關聯，是一種互相促進、互相強化的關系。在通常情況下，居民的财産積累主要來自收入增長，收入快速增長帶來财産積累的不斷增加；居民财産積累帶來更多财産性收入，促進收入增長。過去20年，特别是城鎮公有住房制度改革以來，大陸居民财産價值急劇增加，其上升速度大大超過了居民收入增長，與此同時，居民财産性收入也快速增加。國家統計局的住戶調查資料顯示，城鎮居民的财産性收入占其可支配收入的比重從2000年的2.5%上升到2023年的10.4%。而且，居民财産配置設定差距也在急劇擴大。總而言之，在居民财産價值快速增加，财産差距迅速擴大的情況下，這會不可避免地導緻居民收入差距的擴大。
二是高科技産業的迅猛發展對人力資本需求增加，提高人力資本的回報率，帶來工資收入差距的擴大。大陸城鎮勞動力的工資差距一直在擴大，一個重要的原因是學曆水準差異。在許多引起工資差距的因素中，學曆差異所産生的效應變得越來越大。
從各種影響因素綜合來看，導緻收入差距擴大的因素和縮小的因素基本上處于“勢均力敵”的狀态，這種狀态還會持續下去。這也意味着，在未來一段時期大幅度縮小居民收入差距存在一定難度。
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建立收入配置設定的基礎性制度體系
面對目前收入配置設定不公和收入差距過大等問題，我們需要改革和完善收入配置設定制度。黨的二十屆三中全會提出，“建構初次配置設定、再配置設定、第三次配置設定協調配套的制度體系。”
完善初次配置設定制度，首先需要建立全國統一大市場，特别是建立一個完善的生産要素市場。雖然大陸改革開放已推進近半個世紀，但生産要素市場建設仍舉步維艱，離規範的市場标準相差較遠。受到戶籍制度的牽制，勞動力市場存在着城鄉區域分割、身份歧視、就業機會不均等、同工不同酬等問題；在民營經濟和民間小資本不能得到同等對待的情況下，資本被分為“親疏有别”，資本市場出現了進入門檻過高、投資領域壟斷等問題。相比勞動力市場和資本市場，大陸的土地市場更是問題頗多。從嚴格意義上來說，大陸還沒有建立一個真正意義上的土地市場。生産要素市場的不完善、不規範不僅直接影響到生産要素的配置效率，也會影響到各種生産要素報酬的公平配置設定。
完善收入再配置設定領域制度也具有很大的現實意義。過去20年，大陸收入再配置設定制度是不斷完善的，表現為再配置設定政策的作用不斷加強。但也應看到，現在的收入再配置設定制度仍存在一定程度的不足，需要進一步改進。
一方面，大陸稅收在調節收入配置設定方面發揮的作用非常有限。各種稅收的綜合效應在某種程度上擴大了收入差距。這主要是因為大陸稅收結構不利于稅收發揮調節收入配置設定的功能。大陸稅種主要是間接稅，而間接稅不僅不能縮小收入差距，反而會擴大收入差距。而有助于縮小收入差距的直接稅，如個人所得稅在國家總的稅收中占比偏低，在縮小收入差距中發揮的作用非常有限。因而，在提高稅收調節收入配置設定的作用方面，需要調整稅收結構，提高具有累進性的直接稅比重，降低間接稅比重。同時改革完善個人所得稅，以家庭為機關進行征收，以家庭總收入為計稅基礎，覆寫所有高收入人群，以發揮其縮小收入差距的綜合效應。
另一方面，在政府對居民的公共轉移支付方面，要更加瞄準低收入人群和“一老一小”特殊群體。大陸雖然消除了一定标準下的絕對貧困，但是相對貧困問題仍然存在，相對貧困發生率仍在上升。在低收入人群中有相當比例的人群是沒有勞動能力的，這些人群需要社會福利制度的幫助和救濟。特别在經濟不景氣時期，這些低收入人群的收入會更低，人數會更多，這時低保制度應該發揮更大的作用，提高救助水準和覆寫更多人群。同時，要完善農村養老保障制度，提高農村養老金水準。一些相關資料表明，大陸絕大部分農村老年人獲得養老金水準嚴重偏低，需要通過國家财政轉移支付方式來大幅度提高農村養老金水準，這不僅有助于改善農村老年人的生活，也有助于緩解消費需求不足問題。
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進一步縮小城鄉收入差距
未來在縮小全國收入差距方面，應該把縮小城鄉收入差距作為重中之重。能否進一步縮小城鄉收入差距，關鍵是能否做到農民收入更快增長。過去20年，大陸農民收入增長速度經曆了一個倒U型變化。2003年農村居民收入增長率為4.8%，隻相當于當年城鎮居民收入增長率的54%。顯而易見，當時農民收入增長嚴重滞後。在後續幾年中，農民收入出現了加速增長的勢頭，到2007年增長率達到10%，2010年超過11%。從2009年起農村居民收入增長超過城鎮居民，經曆了城鄉居民收入差距不斷縮小的過程。雖然2013年後，農村居民收入增長仍超過了城市居民收入增長，但其增長速度不斷下降。根據國家統計局的資料，2013年農村居民可支配收入增長率為9.3%，比2010年下降近2個百分點，到2016年下降到6.2%，到2020年下降為3.8%，可以說是持續下滑。2003—2012年，農村居民年平均增長率為8.8%，而2013—2022年農村居民年平均增長率為7%，2018—2022年為6%。
近10年農民收入增長減速有許多原因。一個重要原因是與總體經濟增長速度走低的趨勢密切相關。從全國年均經濟增長率來看，相對于2003—2012年，2013—2022年年均經濟增長要低4.5個百分點。在宏觀經濟增長率下降的影響下，農民收入增長勢必受到影響。
除此之外，還有其他幾個原因。
一是農村居民工資性收入增長的緩慢下降。從收入結構上看，過去20年，農村居民可支配收入增長的主要驅動力來自其工資收入增長，如2005—2014年農村居民工資性收入的年均實際增長率高達15.6%，遠遠超過了這一時期其可支配收入的增長率。其結果是，農村居民工資性收入占其可支配收入的比重從34%上升到40%。然而，2015—2022年農村居民工資性收入的年均實際增長率隻有9.3%，雖然