導讀
“新舊分離”模式是曆史文化名城規劃的一種常用方法，它通過塑造“舊城+老城”的空間結構來調和保護與發展的尖銳沖突。文章基于曆史考察的視角，梳理出本土“新舊分離”模式的演進邏輯：在計劃經濟時期，“新舊分離”模式的雛形來自于計劃經濟時期的“梁陳方案”及蘇聯影響下的（名城）衛星城建設，具有明顯的“權威塑形”特征；在改革開放後的市場經濟時期，“新舊分離”模式為适應分權式組織、土地資本化轉型，經權能調整後（行政權劃分和土地發展權配置）逐漸走向成熟。文章發現，由公權主導的“新舊分離”機制建構在目前形勢下仍不盡合理，且先驗性的規劃程式缺少對市場環境變化和的公民意識萌發及時回應，導緻其在具體實踐中面臨諸多困境。而後，文章思考了精細化治理時代下“新舊分離”模式的轉型趨向：“新舊分離”模式需要進行内源型創新，公權與私權的邊界應根據其實踐尺度（宏觀、中觀和微觀）做出靈活調整，可以圍繞“把握尺度差異”、“協調新舊關系”和“平衡公私利益”三個重點方向探求新的應對方法。
本文字數：7282字
閱讀時間：22分鐘
作者
黃龍顔，南京大學建築與城市規劃學院
黃凱旋，新加坡國立大學地理系
肖豔陽，湖南大學建築與規劃學院
餘燚，湖南大學建築與規劃學院
關鍵詞
曆史文化名城，“新舊分離”模式，規劃曆史，保護方法，治理轉型
引 言
2022年是大陸曆史文化名城制度建立的40周年，在中國式現代化程序中開創曆史文化名城保護規劃工作的新局面，需要探索更科學的保護規劃路徑、挖掘和拓展更多元的價值内涵[1]。對于經曆過快速城鎮化、大建設時代的中國而言，曆史文化名城保護規劃工作的難度之高，放眼世界都堪稱“荊天棘地”級别。尤其是當文化訴求和經濟訴求同時投影于城市空間時，保護與發展的沖突變得異常尖銳甚至是不可調和[2]。那麼，該如何通過規劃布局與空間結構塑造來實作對曆史文化名城的保護？在本土的城市規劃實踐中，“新舊分離”模式始終是一個無法繞開的經典話題。
“新舊分離”模式指的是“在老城之外開辟新城、雙（多）中心并駕齊驅”的城市發展模式[3]，該模式需要從戰略高度思考城市的總體布局結構、明确老城與新城的主要功能劃分[4-5]。回顧曆史，洛陽、蘇州、桂林、大同、平遙、韓城等名城的規劃均在一定程度上踐行了“新舊分離”模式。在這些規劃案例中，既不乏保護得當的成功經驗，亦存在保護不力的失敗教訓。為了更好地邁向名城保護規劃新征程，有必要對“新舊分離”模式進行再讨論、再反思。本文基于曆史考察的視角，分别從計劃經濟時期、市場經濟時期兩個不同階段梳理“新舊分離”模式的演進邏輯。同時注意到，支撐“新舊分離”模式運作的基本動力在存量規劃等新形勢下已發生深刻改變，是以還需要探讨“新舊分離”模式轉型過程中的具體問題以及适應未來發展的精細化治理路徑。
01
計劃經濟時期的先驅探索
從淵源來看，本土實踐中的“新舊分離”模式在計劃經濟時期已有萌芽，“梁陳方案”和早期名城的衛星城建設就在一定程度上反映出“新舊分離”的思想。在高度集權體制下，當時的“新舊分離”實踐可視為由公權主導的“權威塑形”。
1.1 “梁陳方案”的提出與擱置
相關研究認為，“新舊分離”模式的本土雛形可以追溯到1950年由梁思成、陳占祥兩位城市規劃先驅提出的《關于中央人民政府行政中心區位置的建議》（後世稱為“梁陳方案”）[6-7]。新中國成立以後，北京成為國家的首都。由于北京城内原先的軍政機關用地和建築物已無法滿足首都職能的需要，是以首都行政中心的規劃建設工作被提上政治議程、成為中央決策層必須直接介入的事務。在1949年11月，蘇聯專家團隊提出《關于改善北京市市政的建議》，主張“将行政中心區設于舊城内”[7]。梁、陳二人的意見與此針鋒相對，他們認為“繼續在城内沿街建樓造成的人口密度太高、交通發生問題，将會成為擾亂北京市體型秩序的禍根”。1950年2月，梁、陳二人随之建議“将城外西面郊區公主墳以東、月壇以西的适中地點作為首都行政中心區的位置”[8]。兩派觀點的主要分歧在于：建立由舊城向四周擴充而成的單中心結構，或是建立“舊城+新城”的雙中心結構（圖1）。
圖1 蘇聯專家方案與“梁陳方案”對比
(圖檔來源：根據參考文獻[7][8]改繪)
“梁陳方案”提出“疏散舊城的功能與人口”、“實作職住平衡”、“依托土地改革”和“建設城牆公園”等構想，并結合當時的發展形勢、财政狀況細緻安排了建設時序。可以說，“梁陳方案”對社會主義的制度優勢充滿期待，也富有遠見地看到了“新舊分離”模式對于緩解首都城市病的積極效果。但“梁陳方案”的成果表達主要取決于梁陳二人的知識素養，其科學性有待商榷，加之當時的政治、經濟等原因，緻使“梁陳方案”最終未被采納。近年來，随着北京通州城市副中心建設方案和河北雄安新區規劃綱要的提出，再次掀起了一股“梁陳方案”的讨論熱潮[9]。“梁陳方案”雖然被永遠擱置，但其蘊含的“新舊分離”思想對後來的名城保護與發展工作産生了深遠影響。
1.2 蘇聯影響下的（名城）衛星城建設
新中國成立初期百廢待興，嚴峻的内外發展環境迫使新中國隻能“倒向社會主義一邊”。随着《中蘇友好互助同盟條約》的簽訂和蘇聯各項對華援助的施行，舉國上下迅速掀了向蘇聯“老大哥”學習的熱潮[10]。在蘇聯的援助和指導下，許多城市開始在郊區建設衛星城以承接重大的工業項目。其中，西安、洛陽、大同等城市既是國家工業化建設（“156”項工程）的重點城市，又是傳統風貌儲存較好的曆史文化名城，它們普遍選擇“避開舊城建衛星城”。然而，這些城市“新舊分離”結構的成形具有偶然性和不自覺性——很大程度是綜合考慮勘探選址因素的結果，而不是由明确的規劃理念所主導[11]。而且在“先生産，後生活”、“個人服從集體”等觀念指引下，新舊城之間的聯系相對割裂，工業衛星城更像是落實國家重大生産力布局的獨立飛地。
圖2 早期名城的工業衛星城建設
(圖檔來源：根據參考文獻[11]改繪)
02
市場經濟時期的權能調整
改革開放标志着市場經濟時期的到來，地方政府開始探索融合市場的城市開發及利益配置設定機制。受到城鎮化、行政分權化和土地資本化等多方機制的交織推動，“新舊分離”模式發生了路徑重構，主要展現為行政事權上的重新劃分和土地利用上的發展權再配置。經過市場經濟時期的權能調整後，“新舊分離”模式也在适應過程中逐漸走向成熟。
2.1 适應分權式組織的行政權劃分
由于分稅制改革導緻了府際關系變化，中央政府與地方政府在名城保護方面并不總是能形成統一的價值觀。雖然獲得“國家級曆史文化名城”稱号亦為地方政府的一項政績，但在高昂的機會成本面前，一些地方政府對後續的保護工作持消極态度[12]。是故，為了兼顧目标傳導的剛性和具體實施的彈性，需要對行政事權再劃分。名城采取何種空間發展模式至關重要，在一開始就需要通盤考慮、嚴格傳導。隻有将“新舊分離”戰略意圖嵌入到政府管理職權架構、保護條例和法定規劃之中，才能最大程度避免空間績效的浪費。否則，如果無法通過結構調整的方式将舊城地區較高的影子地價①轉移到新城，那就會對城市整體的土地效益提升造成阻礙[2]。
同時，在行政發包體制下，地方政府還擁有一定的“剩餘索取權”[13]，地方政府在執行中央下達的保護任務時可以靈活變通地安排城市布局。如黃山市（國家級曆史文化名城）被要求在總體規劃中展現“名山秀水-城市文明”的目标導向，而在具體實施過程中，黃山市選擇以組團式的布局結構來落實：歙縣在市域城鎮體系職能結構中被定位為“國家級曆史文化名城、以發展旅遊服務業為主的次級中心”，予以重點保護；屯溪區和徽州區分别被定位為“多功能、綜合性的中心城市”和“現代制造業基地”，予以重點發展[14]。除此之外，黃山市還積極完善職能分工、産業協作等方面的協同機制（圖3）。
圖3 黃山市總體規劃
（圖檔來源：黃山市規劃與自然資源局）
2.2 适應土地資本化的發展權配置
市場經濟伴随着土地資本化程序，即使如此，地方政府也依然握有土地、金融、稅收等諸多資源并具有強大的動員能力。由于國有土地是地方政府能夠直接經營的國有資産以及可用于銀行信貸的抵押品，其土地發展權又是地方政府可調配的關鍵資源，是以無需經由曲折的協商談判過程，憑借對各地區發展權的差别化配置就可以達到“開辟現代功能新區”、“保護曆史風貌格局”的雙重目的。種種行政優勢使得地方政府憑借一般管制手段就可以勾畫“新舊分離”的大緻形态，并配置片區尺度的初始産權。在規劃建設階段，土地發展權被賦予至對市場主體、社會主體的規劃許可之中，地方政府通過經濟管理權限統收、容積率轉移、财稅轉移支付等方式亦可再度實作不同片區的利益平衡。
表1 “新舊分離”模式代表城市
（表格來源：作者繪制、拍攝）
土地發展權的配置和轉移通過“行政+市場”的複合路徑來還原“新舊兩利，古今兼顧”的藍圖構想，是市場經濟時期“新舊分離”模式的基本運作邏輯所在。以土地發展權作為支撐的“新舊分離”模式在1990年代影響力頗廣：1990年代初許多城市掀起了新城建設的熱潮，而這一時期又适逢名城保護實踐的起步階段[15]，蘇州、桂林、鳳凰等名城為了避免人口和資源在舊城過度集中，就将舊城受到限制的建設容量轉移到新城中去，進而促成文物保護事業和經濟增長任務的協同推進（表1）。此時的“新舊分離”模式一般表現為兩種形式：（1）近郊新增建設用地供應充足的城市，會建設與舊城連綿的新區；（2）受地形條件限制或近郊土地産權關系複雜的城市，則會利用已有城鎮的發展基礎，建設與舊城保持一定距離的新城。
03
“新舊分離”模式的實踐困境
在市場經濟時期，“新舊分離”模式雖然也針對權能進行了适應性調整，但是機制建構依然由公權主導；另外，“新舊分離”模式一定程度上還帶有“權威塑形”的先驗性特征，缺少對市場環境變化和公民意識萌發的及時回應。“新舊分離”模式在設計初衷主要是基于規劃布局、空間結構方面的考量，幾乎沒有系統設想過從管制到治理的轉型進路。“新舊分離”模式的權能一旦被低效鎖定，就極易在變化的時局中落入沖突的漩渦。
3.1 規劃傳導的限制不足與政策失靈
一座名城的發展戰略、規劃布局在多大程度上屬于可“剩餘控制”的範疇并無定論，而且在現實中，名城是否需要始終貫徹“新舊分離”模式也是模棱兩可的議題。也就是說，“新舊分離”是可以内部協調的行政事務，地方政府可以根據現實發展需要而相機抉擇執行或終止。雖然城市規劃需要傳導上級政府的意志與分解上位規劃的目标，但在規劃編制完成後經常會根據利益偏好“選擇性實施”。由于實施監管的剛性不足，即使是被法定規劃确定的“新舊分離”結構也難以對後續發展形成“硬限制”，這就導緻了許多相關的政策規章頻頻面臨“失靈”的窘境，例如：住建部的“城市體檢”工作并不會将過于抽象的空間結構作為城市規劃實施動态的評估标準；對于名城保護不力的行為僅作“通報批評”、“撤銷稱号”處理，更無實質性處罰。
3.2 物權依托的制度模糊與主體缺失
西方國家的土地發展權派生于土地所有權（私權），其曆史城市“新舊分離”的實作，除了依靠政令引導外，在街區、建築尺度還需借助發展權轉移（Transfer of Development Rights）這一制度工具[16]。西方曆史城市用以轉移的土地發展權對應于大陸土地權利體系中的二級發展權②，發展權轉移的“發送區”與“接收區”則對應于“新舊分離”中的新城與舊城。在關注物權的存量時代，大陸的“新舊分離”模式如果能引入發展權轉移機制，那将會極大調動市場、社會參與名城保護的積極性，同時可以緩解中微觀尺度遺産保護的公共财政負擔。但是需要注意，大陸的土地發展權派生于國家主權（公權）[17]，而且類似西方“發展權銀行”的第三方管理平台尚未建立。盡管目前一些名城已經開始試點發展權轉移（或稱“容積率轉移”）機制，但整個過程實質是由地方政府包攬的“橫向府際交易”，而缺乏市場主體、社會主體的深度參與[18]。在未來，還需要積極探索兼顧公共利益、市場效益和公民權益的發展權轉移機制。
3.3 土地财政驅動下的過度開發風險
在中國市場化轉型的程序中，新城開發以土地作為“貨币之錨”啟動了快速城鎮化的曆史程序，制度的變遷、高度趨利的發展方式誘緻了城市空間結構的演變[19]。近三十年來，“新舊分離”模式對名城的新城投資開發釋放出了更加積極的信号，新城建成區面積的增長率顯著高于舊城（表2、表3）。如蘇州和桂林巧借保護世界文化、自然遺産之機，極大拓展了本市的新城空間。但是由于禀賦條件和發展動力的差異，不同名城的新城開發運動也會産生不同的效果。當新城的營運收益不足以抵補地方債務缺口時，則會面臨透支資源和過度開發的風險，如大同的禦東新城、榆林的西南新區等規劃案例就是發人深省的前車之鑒。
表2 部分曆史文化名城新舊城地區建成區面積增長率對比③
（表格來源：原始資料由“Science Data Bank”網站提供）
表3 建成區面積增長率“曼-惠特尼秩和”檢驗
（注：95%水準的置信度）
3.4 單一價值取向下的靜态保護誤區
舊城（古城）是承載社會、經濟、文化、生活等多元價值的動态空間，而不是靜态的博物館或簡單的消費品。“新舊分離”模式設計的初衷是為了新城與舊城實作平衡發展，但城市機能重心向新城過度轉移，也會反向引發舊城的萎縮破壞[20]。如陝西韓城古城、山西平遙古城、山東聊城的東昌古城雖保留了文化景觀屬性，但在營銷熱潮消退後即遭遇了“人去樓空”的蕭條局面（圖4）。另一方面，有些古城過度追求消費主義的價值取向，資本攫取超額利潤的真實動機往往被掩蓋在了古城保護的“外衣”之下，雖然避免了曆史風貌格局的整體破壞，但長此以往又會誘發曆史文化價值異化、社會生活空心化等弊病。
圖4 韓城古城、平遙古城和聊城古城街景
（圖檔來源：作者拍攝）
04
“新舊分離”模式的轉型趨向
“開發新城以保護舊城”的時代紅利已然不複，而精細化治理時代下的“新舊分離”模式運作若要突破效率瓶頸，則需要在中微觀尺度上關照市場、社會的即時需求。據此，應鼓勵“新舊分離”模式進行内源型創新，同時上級政府也需要做好政策激勵與監督引導工作；“新舊分離”模式所涉及的具體事務，公權與私權的邊界宜根據實踐尺度的差異做出靈活調整。
4.1 宏觀尺度：把握發展機遇協調新舊關系
“新舊分離”模式的宏觀實踐走向可持續發展，有賴于新城與舊城各自在區域内發揮比較優勢。新城與舊城不能停留于互為“鏡像”的關系，而是要真正建立起人員、功能、資訊、設施、體制等要素有機關聯的“多中心結構”。對于新城開發而言，應認識到開發容量的提高不是發展權轉移的最終目标，及早跳出土地财政的路徑依賴、發掘新的生産函數才是至關新城可持續發展的緊要環節。對于舊城保護而言，應在不破壞曆史風貌的前提下優化結構、提振活力，追求“人、文、地、産、景”等意涵的融合互促。對于總體城市設計而言，未來可考慮采用後現代主義的設計手法突出“發展”和“保護”兩大主題，在景觀風貌上形成良好的美學互動。
4.2 中觀尺度：完善控規編制提升制度權威
優化“新舊分離”模式的中觀實踐，可從改良控制性詳細規劃和探索（二級）發展權轉移機制入手。大陸控制性詳細規劃的調整稽核工作自由裁量空間過大，造成具體項目中存在很多“以土地出讓實際情況反推開發容積率”的情況，這是控制性詳細規劃公信力建構的潛在威脅，也是将市場機制引入二級發展權轉移的梗阻。控制性詳細規劃的編制要點宜從“規劃”走向“規則”，二級發展權的性質也可适度從“公權力”向“公共财産權”過渡：一方面，需要加強編制和實施的規範性，審慎确定各項經濟技術名額的基數；另一方面，借鑒國際上的成熟經驗，應綜合考慮級差地租、公共服務等因素的影響，盡快建立體系嚴密的發展權估價規程、設定兼顧公共利益和私人利益的獎勵規則（圖5）。
圖5 雅典城市地籍與土地發展權管理系統
（圖檔來源：http://gis.epoleodomia.gov.gr/v11/index.html.）
4.3微觀尺度：通過多方合作引導治理下沉
存量時代下的“新舊分離”模式微觀實踐，必然會面對私人建築遺産的權利限制及補償問題。目前地方政府無法對一些私人所有的曆史建築施加嚴格的行政管理，公權（發展權）與私權（房屋産權）的法理關系難以厘清。對于此種情形，同樣實行“土地公有”和“批租制”的中國香港地區則是采取公私談判的“個案處理”辦法，建立包含提案階段和庭審階段的公衆參與機制，并通過政府征購、企業認領、土地捆綁出讓等手段落實保護主體責任[21]。這對大陸地區可能有兩點啟示：一是保留适度的制度彈性，既承認曆史建築的私權屬性又倡導公權幹預的必要性；二是注重多方合作的夥伴關系，将空間治理的重心逐漸下沉至基層。操作方式大體是：在政府的引導和監管下，由企業與公衆完成詳細事宜的協商談判。
05
結 語
作為根植本土曆史、制度背景的創造性實踐，“新舊分離”模式以一種巧妙的方式回答了名城“發展抑或保護”的兩難之問。面對社會經濟發展的新形勢，“新舊分離”模式仍需要圍繞以下幾個方向探求新的應對方法：（1）把握尺度差異，中微觀尺度是“新舊分離”模式實踐的優化重點；（2）協調新舊關系，名城發展應避免陷入“顧此失彼”的被動局面；（3）“平衡公私利益”，名城保護應是“政府主動”、“市場響應”和“公民自覺”耦合的結果。伴随着大陸土地權利體系改革的不斷深化，“新舊分離”模式的要素轉換過程及其制度化路徑也越來越明朗。假以時日，“新舊分離”模式不再隻是規劃師專屬的藍圖構想，走向精細化治理的“新舊分離”模式必将牽動多方主體的共同參與乃至城市文明的整體進步。
注釋及參考文獻（上滑檢視全部）
注釋：
① 影子地價指“在有限資源限制下土地利用能發揮的最大效益”。
② 參考林堅等學者建構的兩級土地發展權體系：一級發展權隐含于各級政府的行政配置，二級發展權隐含于用地規劃許可中。
③ 新城與舊城的範圍邊界以自然邊界或行政邊界為基準。
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*本文為2023中國城市規劃年會論文
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