自然資源部國土空間規劃局主要負責人解讀《平急功能複合的韌性城市規劃與土地政策指引》

近日，自然資源部辦公廳印發《平急功能複合的韌性城市規劃與土地政策指引》（以下簡稱《平急政策指引》），作為落實《全國國土空間規劃綱要（2021-2035）》要求，釋出的第二部國土空間規劃政策指引，将對地方制定相應政策起到重要指導作用。《中國自然資源報》記者采訪了自然資源部國土空間規劃局主要負責人，就《平急政策指引》的背景、原則、規劃編制要點、規劃與土地政策融合等相關問題進行解讀。

一

《平急政策指引》釋出的背景是怎樣的？

習近平總書記高度重視發展“第一要務”和安全“頭等大事”，指出“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”2023年中央經濟工作會議提出，必須堅持高品質發展和高水準安全良性互動，以高品質發展促進高水準安全，以高水準安全保障高品質發展，發展和安全要動态平衡、相得益彰。

黨的二十大報告提出要“打造宜居、韌性、智慧城市”。韌性城市就是讓城市的各種重要機能像彈簧一樣，能夠從容應對自然和社會壓力，并快速恢複原狀。韌性規劃是一種規劃方法，核心是建構一個安全可靠、靈活轉換、快速恢複、有機組織的城市空間治理體系。統籌發展和安全的空間需求，亟需發揮國土空間規劃戰略引領和剛性限制作用，加強韌性城市的規劃工作。

2023年4月中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，規劃建設保障性住房。7月國務院辦公廳印發《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求統籌做好“平急兩用”公共基礎設施空間規劃和用地保障工作，編制平急功能複合的國土空間規劃。在部黨組的上司下，我們對全國21個超大特大城市開展全面調研，立足我部“兩統一”職責，就存在的卡點堵點進行研判，形成調研報告，8月印發《關于統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》。經過一段時間的實踐，各地也提出在推動“平急兩用”公共基礎設施建設中，仍需部裡指導規劃編制方法、細化實施路徑與支援政策。此外，随着大陸城鎮化率已超66%，黨的十九大提出的建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，也對促進城鄉要素流動、建構城鄉互補關系提出了更多空間要求。

基于此，自然資源部國土空間規劃局組織制定了《平急政策指引》，以“甯可備而不用，不可用時無備”為原則，進一步深化平急功能複合的韌性城市規劃要求與土地支援政策，提高規劃應對風險的實效性。《平急政策指引》是繼去年我部印發《支援城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》後，圍繞統籌發展和安全，促進規劃與土地政策銜接的又一次努力。通過這個政策指引，我部将更高效地支援完成黨的二十大提出“打造韌性城市”的任務。

二

什麼是“平急兩用”的公共基礎設施，平急功能複合的韌性城市規劃應堅持什麼原則？

《指導意見》提出積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，“平時”用作旅遊、康養、休閑等，“急時”可轉換為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求；提出編制平急功能複合的國土空間規劃。通過《平急政策指引》，準确把握平急功能複合的内涵，将發展與安全統籌在一個規劃裡，“平時”重點保發展，“急時”重點保安全；既要在空間上守住底線、留有餘地，又要在時間上應對風險變化、做好預案；不僅要考慮“平時”和“急時”功能的相容性，更要考慮“平時”和“急時”功能的可快速轉換性。

公共安全是國家安全的重要展現，一頭連着經濟社會發展，一頭連着千家萬戶安甯，是最基本的民生。城市規劃是為人服務的，要堅持人民至上、生命至上，踐行新時代的群衆路線，從滿足人民美好生活的安全需要出發，貫徹落實總體國家安全觀，充分發揮規劃的統籌引領作用，推動城市安全治理能力現代化。

具體在空間布局上要堅持城鄉融合，把城市作為有機體，推動城區基礎設施與公共服務設施向周邊鄉村地區延伸，形成“平急兩用”公共基礎設施的點線面結合的網絡化布局，提升城鄉整體應對災害和風險的能力。在面上，要結合都市圈、城鄉生活圈的人口社會、資源禀賦等特征，根據不同災種與分級響應需求，劃定平急功能複合區，推動區域統籌關聯；線上上，要充分考慮“急時”應急救援疏散和物資供應需求，預控應急保障通道；在點上，要加強分級響應的“平急兩用”公共基礎設施節點規劃安排，明确功能轉換與複合利用要求。

需要注意的是，“平急兩用”不是從無到有的空間資源配置問題，還涉及到存量資源資産關系、權益的調整問題。在規劃統籌布局後，“平急兩用”公共基礎設施如何落地實施，如何可持續性經營，要充分考慮其複雜的權屬關系，保障群衆權益，進一步發揮農民、集體經濟組織的積極性和市場機制作用，通過對空間資源的優化配置和空間資産的有效營運來提升區域價值，實作城市與鄉村的共建共享。同時，要堅持底線思維，依法依規推進“平急兩用”公共基礎設施建設。

三

如何做好平急功能複合的韌性城市規劃，支援“平急兩用”公共基礎設施建設？

平急功能複合的韌性城市規劃是為目前應對不确定性時代，對現有國土空間規劃體系“做加法”，将韌性要求落實到規劃上，将“平急”不同功能疊加到同一空間上，是以對規劃編制也提出了新要求。

首先要加強調查評估。一方面，目前城市面臨自然災害、社會安全等突發事件風險日益增多，亟需對城市應對災害的韌性水準進行評估。《平急政策指引》強調，要将韌性評估納入規劃實施“體檢評估”，依托國土空間基礎資訊平台，發揮大資料、人工智能等新技術新方法的支撐作用，識别城市面臨的風險特征，找出城市空間布局和基礎設施配置在應對災害方面存在的問題和短闆。另一方面，對存量基礎設施的改造利用是“平急兩用”公共基礎設施建設的重點，這就涉及複雜的權屬關系和多元利益主體。為了解決常常面臨的社會資本參與度不足問題，激發多元主體活力，《平急政策指引》強調發揮好自然資源部門維護資源資産權益的職責，充分利用好國土調查、地籍調查、不動産登記、資源資産清查等法定成果資料，明晰符合“平急兩用”功能轉換條件的存量空間和潛在資源。

其次要開展應用場景分析。各地在人口分布、土地資源、産業布局、地理環境、基礎設施抗災能力等方面的差異性較大，需要因地制宜探索“急時”可轉換的應用場景類型。《平急政策指引》鼓勵地方從醫療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等“急時”功能保障需求出發，圍繞“平疫”“平災”“平賽”“平假”“平戰”等不同“平急”情形，梳理各類“平急兩用”應用場景和空間需求，根據應用場景分析，提出配套的土地政策，保障規劃實施。

最後，要将平急功能複合的韌性城市要求納入國土空間規劃體系。《平急政策指引》按照“多規合一”要求，明确在不同類型不同層級國土空間規劃編制中，應根據城市安全韌性等需求，完善平急功能複合的韌性城市規劃和管理内容，更好發揮對未來空間轉換做好預案的規劃作用，提高靈活轉換、快速恢複的城市空間治理能力。總體規劃層面要注重空間統籌安排。從優化全域城鄉安全格局角度，提出平急功能複合的目标、原則、工作重點和空間布局總體要求。詳細規劃要明确差異化的平急功能複合管控引導要求。開發邊界内單元層面詳細規劃要落實細化“平急兩用”空間資源的用地選址和規模、承載規模、功能轉換等要求；實施層面詳細規劃要進一步确定用地邊界和功能轉換等空間管控及應急使用要求；村莊規劃及其他類型詳細規劃要充分利用鄉村閑置資源，植入“急時”功能。專項規劃要統籌銜接各類空間資源的配置和布局要求。細化落實總體規劃階段相關内容，劃定平急功能複合區，明确不同應用場景的設施布局和配套要求。将依法準許的專項規劃主要内容經法定程式納入到詳細規劃，方可作為用途管制（含規劃許可）的依據。

四

今年的自然資源系統工作會再次強調規劃與土地政策的融合，《平急政策指引》在這方面有哪些考慮？

在工作調研中發現，地方在“平急兩用”公共基礎設施建設中存在用地名額缺乏、用地報批難等問題。為破解“平急兩用”公共基礎設施項目實施的難點堵點，我部相關司局重點從用地計劃保障、供地支援、規劃許可管理、應急狀态下土地使用等方面細化完善了“平急兩用”公共基礎設施項目實施的支援政策。

《平急政策指引》以“堅持問題導向、堅持節約集約、堅持維護資源資産權益”為價值取向，一是優先保障“平急兩用”公共基礎設施項目用地計劃，支援将符合國土空間規劃的“平急兩用”公共基礎設施項目納入國家重大項目清單，依據清單配置國家名額。

二是針對項目用地名額缺乏問題，明确供地支援政策。涉及使用集體建設用地的，可采用入股、聯營等方式使用農村集體建設用地建設“平急兩用”公共基礎設施項目。

三是針對項目用地報批難問題，優化用途管制工具。在可行性研究階段，地方自然資源主管部門應積極參與項目選址選線，重點關注紅線底線要素并提出建設性意見，并按需開展規劃選址綜合論證；在規劃許可管理階段，将建設項目“平時”“急時”不同情景下的設計用途和彈性相容安排納入規劃許可管理内容和流程。

四是為支撐平急快速轉換，《平急政策指引》明确應急狀态下“平急兩用”公共基礎設施項目土地使用的政策措施。允許在應急狀态下，“平急兩用”公共基礎設施項目先行使用土地；同時針對涉及永久性用地和臨時用地的兩種情形，提出了應急狀态結束後用地審批辦理以及分期繳納土地價款的有關政策要求。

各地在推動實施“平急兩用”公共基礎設施項目時還需要注意：

一是發揮好國土空間規劃“一張圖”實施監督資訊系統在規劃全周期線上管理中的重要作用，逐漸引導“平急兩用”公共基礎設施的用地和空間内容按要求納入國土空間規劃“一張圖”實施監督資訊系統。

二是要嚴守底線，注意防範廉政風險和法律風險。結合國土空間規劃實施監測網絡（CSPON）建設，重點針對突破耕地紅線、破壞生态環境和曆史風貌、損害群衆利益、改變主體功能等底線問題加強規劃實施監督，對不符合要求的項目變相“搭車”，借“平急兩用”之名、行違法建設之實等行為嚴格監督管理，及時發現問題并督促整改。

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