本報記者 石健 北京報道
近日，随着國家發展改革委會同相關部門聯合釋出了修訂後的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《新管理辦法》），關于特許經營權的“瓶頸問題”将得到有效化解。《中國經營報》記者注意到，近期已經有不少民企市場主體開始參與到特許經營項目的招投标中。
值得注意的是，這是繼2015年國家發改委會同5部門制定的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）後的首次大規模修訂。國家發改委表示，《新管理辦法》為PPP項目規範發展、陽光運作奠定了制度基礎，并且規範了特許經營實施方式，鼓勵民營企業參與，改進了特許經營管理程式。
意在“糾偏”
國家發改委法規司負責人表示，2015年，國家發展改革委等六部門聯合釋出了《管理辦法》。本次修訂對标《關于規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱“PPP新機制”）的要求，對特許經營領域突出存在的問題進行了有針對性的制度設計，進一步強化了制度的執行效力。
記者梳理發現，近年來，不乏出現因為個别地方政府開出“天價特許經營權轉讓費”，而緻使項目多次招标失敗甚至“吓跑”民企的情況。“其實市場存在很多市場化程度較高，但是公共屬性較弱的項目，比如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目，這些項目我們參與是比較适合的。”談及曾經參與特許經營權招标，一位民企環保公司的負責人對記者說，“不過，有時招标價格過高，已經嚴重高于成本，我們隻能考慮放棄。”
采訪中，不少地方政府人士表示，此次《新管理辦法》的修訂主要有很強的“糾偏”意味。一是《新管理辦法》強調特許經營項目的公益屬性，明确特許經營與商業特許經營存在本質差別，不新設行政許可，杜絕“天價特許經營權轉讓費”現象。其次，明确權責配置設定，厘清央地職責與部門分工，進一步理順投資管理程式，完善調價機制，要求專款專用。此外，新規還加強了監管措施，增加穿透式監管和重大事項告知制度，完善全生命周期監管，設立投訴處理制度以及健全争議解決制度，督促政府和企業各方規範履行義務。國家發改委将與相關部門共同落實修訂的《新管理辦法》，推動特許經營項目提質增效，不斷激發民間投資活力。
對于特許經營項目來說，無論是國企還是民企，項目融資一直是“瓶頸”問題。此次《新管理辦法》新增了鼓勵保險資金支援、發行基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）等融資方式。除了傳統的預期收益質押貸款，發行項目收益票據和資産證券化産品進行項目融資，按照市場化方式采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等融資方式外，新增“鼓勵保險資金通過債權、股權、資産證券化産品等多種方式為特許經營項目提供多元化資金支援”，“發行基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）”等融資方式。并強調特許經營項目融資不得承諾以各類财政資金擔保或者作為還款來源，防止新增地方政府隐性債務。
值得注意的是，雖然此次《新管理辦法》鼓勵市場主體參與特許經營轉讓，但是防範新增隐性債務風險仍然是一條紅線。中央金融工作會議、2023年中央經濟工作會議、2024年兩會均強調“統籌發展和安全，有效防範化解包括地方債務風險在内的重點領域風險”。對此，中證鵬元研究發展部研究員高慧珂表示，2023年9月底以來，地方政府“一攬子化債”持續推進，取得一定成效，地方政府債務“遏增、化存”的基調不變，應嚴防通過特許經營項目新增地方政府債務，阻撓化債程序。
高慧珂認為，對地方政府而言，“一攬子化債”持續推進下，應嚴防通過特許經營項目新增地方政府債務，阻撓化債程序。還應嚴格把握采取特許經營模式的項目類型。對于民營企業而言，要尤其注意合理确定并明确權利和義務、收費機制、風險和收益分擔機制等，還應充分考慮未來市場變化、項目唯一性等問題，減少未來項目收益實作的不确定性。
激活民間投資
一直以來，市場有這樣一種說法，“沒有民營企業參與的PPP不是成功的PPP”。放眼國際模式，PPP主要分為兩種模式，一是基于使用者付費的特許經營，二是基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃。對此，一位從事PPP業務的專業人士表示，大陸借鑒國外經驗引進PPP模式，意在緩解政府财政限制、提高公共服務的效率與品質。“不過，此前推行的PPP項目以政府付費為主，特許經營模式被虛化弱化，社會資本主動創新、降本增效的動力不足，反而加重了地方政府财政支出壓力。”
對于此前央企、國企參與度較高，而民企參與度較低的問題，記者梳理發現，多與項目投資金額大、對專業水準要求高，民企缺乏相關經驗、風險承受能力相對不足等因素有關。對此，《新管理辦法》專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有制企業融資同等待遇等金融支援措施，加大對民企支援力度，就是為了減少差距。
不過，從市場反應來看，更多民企關注的是《新管理辦法》将特許經營期限由此前的“最多不超過30年”延長到“最多不超過40年”。這對于普遍收入較低的特許經營項目而言，具有積極的作用，期限延長将進一步攤薄成本，增加項目的盈利空間。
“我們也在關注《新管理辦法》，以前參與特許經營項目肯定以‘短平快’ ‘落袋為安’為主，但是《新管理辦法》明确政府侵占、挪用、拖欠特許經營者有關應付款項的法律責任，明确規定有關民商事争議通過仲裁、民事訴訟解決等，這相當于給民企吃了一顆‘定心丸’，穩住了民企預期、提振了民企信心。”一位從事固廢項目的民企負責人對記者說，“同時，《新管理辦法》明确了特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有，這也能有效激發民間投資活力，提高公共産品和公共服務的品質效率，保障特許經營者合法權益，激發民間投資活力。”
事實上，自2023年以來，相關部門就對鼓勵民企參與特許經營項目作了政策支援。“PPP新機制”呈現三方面特點：一是在參與主體上，最大程度鼓勵民營企業參與；二是在收益來源上，聚焦使用者付費項目；三是在操作模式上，全部采取特許經營模式。當時，國家發改委也表示，将依據PPP新機制的要求，對特許經營管理的規則進行修訂，使之成為PPP新機制得以落地實施的前提。
随後，國家發改委釋出消息稱，按照國務院辦公廳轉發國家發展改革委、财政部“PPP新機制”有關要求，制定并印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（以下簡稱“《方案大綱》”）。
中國城鎮化促進會城市更新工作委員會副主任、現代咨詢集團董事長丁伯康認為，《方案大綱》重點闡明了項目屬性、收益管道和方式、盈利能力、比較優勢等特許經營模式可行性論證要點，進一步論證了未來特許經營項目将着重關注經營性及營運可持續性，符合特許經營項目從“重施工”向“重營運”和“控風險”的導向轉變。《方案大綱》的出台，在一定程度上能夠充分調動民間資本積極性，進而切實激發民間投資活力。“上述政策的出台，将進一步明确新機制下特許經營項目的實施規則與要求，相信在更多領域也會湧現出一批PPP項目，未來民營企業在相關領域的參與度和投入度将進一步提高。”
（編輯：何莎莎 稽核：朱紫雲 校對：張國剛）