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【摘要】自1970年代以來，新自由主義伴随着全球化的程序從歐美向全球蔓延，日本的城市政策也深受其影響。本文首先提出一個假說，即日本新自由主義的城市政策造成了東京的極化與分化現象。通過國土尺度的分析，筆者觀察到自2000年新自由主義成為日本主流城市政策後，東京的單極化趨勢明顯加速；城市尺度的空間與政策分析結果則反映了東京内部的城市分化日益顯著。本文的分析檢驗并支撐了本文所提假說的有效性，同時證明了東京都政府和各區政府的城市政策與區域紳士化之間存在很強的相關性。本文呼籲，城市規劃相關政策應從新自由主義式轉向區域協作型，并從大規模城市再開發導向轉變為漸進式城市更新導向。在後新自由主義的當下，本文為中國規劃理論的範式轉型提供了一種路徑思考。
引言
近年來，在全球化和新自由主義政策的背景下，社會分化被許多國家和地區視為亟待解決的問題之一。城市規劃應該如何回應這個問題？從空間角度而言，全球、國家和城市尺度上均發生着社會分化。城市與鄉村之間存在差距，存在向大城市單極集中的極化現象，大城市内部的空間分化現象也日益明顯。
韋利（Waley）指出，自2000年以來，日本也出現了類似的趨勢，政治、經濟、文化、人口以及社會資源和活動均過度集中于東京都和東京都市圈周邊縣【東京都市圈是以首都東京為中心的城市群，一般包括東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣，是以又稱為“一都三縣”】，出現了“東京一極集中”現象。筆者認為，東京的極化和分化與日本的新自由主義政策密不可分。所謂新自由主義政策，主要表現為以市場為導向的經濟政策、管制放松和财政緊縮，包括減少社會保障住房等福利部門的開支，向地方政府下放權力，以及由此導緻的國家政府收入再配置設定功能的減少等。冢本（Tsukamoto）認為，21世紀之初的小泉内閣之後，新自由主義政策已成為日本經濟發展和城市開發的主流政策。
目前，新自由主義在全球的空間治理實踐即将走向終結。過去，新自由主義對中國城鄉發展産生了一定影響，這種影響不僅導緻城市社會空間分化在資本過度積累運動中更加劇烈，還影響了政府力與市場力的平衡以及權力結構的調整。李淩月認為，新自由主義理論範式畢竟基于福特凱恩斯主義，而中國是以計劃經濟為先導，是以不可簡單地将其用于解釋中國城市發展現象。要超越新自由主義，就必須對新自由主義的社會空間的表現形式有更加深刻的了解。由此，本文将從日本新自由主義的都市治理入手，分析新自由主義城市政策與東京極化和分化的關系，讨論新自由主義危機帶來的問題和挑戰。希望通過對日本東京的研究，為大陸規劃理論的範式轉變提供一種路徑思考。1 東京的極化：基于國土尺度的分析1.1 “東京一極集中”的形成
日本有兩大都市圈地區：一個是東京都市圈地區，其中心城市是東京；另一個是大阪都市圈地區，中心城市為大阪。長尾認為，在1960年代早期經濟快速發展期間，兩個城市通過發展以紡織業為代表的勞動力密集型産業吸引了大量人口，城市人口迅速增長。當時，日本的國土空間結構還被稱為“雙反鏡頭”（twin-lens reflex）的雙中心結構。但此後随着交通和通信成本的降低，出現了向東京單極集中的趨勢。進入21世紀，日本強化了新自由主義政策，東京的極化趨勢開始加劇。從圖1可以看出，東京财富的集中度尤其是房産價值，在2000年後以高于人口增長的速度急劇上升；大阪的土地價格以及其他與财富相關的統計資料則在2000年之後停滞不前。
圖1 1972—2016年人口和财富向東京（上）和大阪（下）集中
除了在國土尺度上出現向東京單極聚集的趨勢，東京都内也出現了财富向市中心地區集中的現象。圖2顯示了都心三區（千代田區、中央區和港區）【政府機關、大企業總部和金融機構等大量集中在這三個區】中與财富相關的統計資料在整個東京都的占比。可以發現，雖然淨資産占比的增長略有滞後，但這三個區的應納稅所得額比例和人口比例在2000年之後均急劇上升。由此可見，自21世紀初新自由主義城市政策在日本成為主流政策之後，出現了财富和人口在日本國土尺度上向東京集中的極化現象，以及在東京城市尺度上向市中心集中的分化現象。
圖2 人口和财富向東京都心三區集中此外，還出現了公共和私人部門的投資均向東京集中的趨勢。圖3反映了東京和大阪的公共和私人投資相對于全國平均水準（全國平均水準=100）的變化。東京的公共投資在2007年超過了全國平均水準，雖然在2011年東日本地震發生時有所下降，但在2016年再次超過全國平均水準；相反，大阪的水準不斷低于東京和全國平均水準，并呈長期下降的趨勢。私人投資方面，東京和大阪均保持了高于全國平均的水準，但東京的水準明顯高于大阪，且差距在逐漸拉大。
圖3 1994—2016年公共部門和私人部門在東京都與大阪府的投資狀況
1.2 東京的城市規劃政策變遷
東京的城市政策向新自由主義的過渡，最早可追溯到1980年代末泡沫經濟時期之前的“中曾根主義”，但直到2001—2006年的小泉内閣時期才開始出現明顯轉變，新自由主義自此成為東京城市規劃的主流政策。其中，東京都政府制定的《東京城市發展新願景（2001年）》是一項标志性的規劃政策檔案，它提出以經濟增長為導向的願景，通過打造經濟強大和充滿活力的全球城市來引領世界，并提出了以山手環形JR線内的中心區域為核心的城市形态新構想。這種新的城市形态願景與《東京都長期規劃（1982年）》和《日本首都圈規劃（1986年）》中提出的多中心城市形态有顯著不同。城市形态從多中心向單中心發展目标的轉變，清楚地反映了東京的城市規劃政策從試圖控制單中心極化的管理主義式轉向試圖最大限度地促進經濟發展的政府企業主義式。為了實作這一新的城市規劃願景，日本政府于2002年制定了《城市再生特别法》，提供了一種新的規劃工具，即城市再生特别區。當某個區域被指定為城市再生特别區時，現有的城市規劃管制如容積率限制等可被取消，開發商可以提出新的要求，這是日本政府在新自由主義政策下實施的放松管制的城市政策。
在東京都市圈人口持續增長的同時，以1995年左右為界，東京市中心（都心三區）的人口數量呈現出先減少後增加的V字曲線（圖4）。1960年代—1980年代，東京都心三區的人口由于郊區化而持續減少。在1980年代後期的泡沫經濟時期，開發商和私人企業購買東京中心地區的大片土地進行投機，現有居民遷出市中心，進一步加快了都心三區人口的減少。但在2000年後，在《東京城市發展新願景》的規劃政策導向下，由于管制放松并實施了大規模的城市更新項目，都心三區的人口數量明顯回升，但這也使都心三區産生了紳士化現象，即東京市中心及其周邊地區現有居民的遷出以及中上層和富裕人群的遷入。
圖4 1960—2015年東京的人口變化（指數：1985=100）
總的來看，東京城市規劃的政策變遷過程清晰可辨，即從1980年代初期以限制兩極分化為中心的管理主義下的郊區化時代，到進入21世紀以來新自由主義成為主流城市政策的紳士化時代。2 東京的分化：基于城市尺度的分析2.1 東京都23區的空間分析為了研究東京都内23區【鑒于東京都人口高度集中、市區接連成片等實際情況，東京都設定了23個特别區，稱為“東京都23區”】的城市分化與紳士化程度，本文收集了各區的相關統計資料（表1），其中指數a~e描述城市分化程度，指數f~j反映紳士化程度。據此，筆者将東京都23區劃分為7個區域。
表1 東京都 23 區城市分化指數
（1）城市中心區。也即都心三區，近年來人口迅速增加，中上層和富裕人群遷入所帶來的紳士化現象十分顯著。
（2）西部中心邊緣區。該區域緊靠市中心區并位于其西部，人口增長速度僅次于市中心區，紳士化也在進行。
（3）東部中心邊緣區。該區域毗鄰市中心區并位于其東部。區内居住在11層以上高層較高價的電梯大廈的居民比例很高且增長迅速，增加速度僅次于市中心區；同時區内低收入家庭和老年人的比例也很高。是以，低收入和老年家庭居住的木構造住宅區和中産階級的高檔住宅區在該區域内混合分布。
（4）北/東部内城區。高密度的木構造住宅區廣泛分布在本區域，低收入者和老年人普遍集中，可以清楚地觀察到該區域與市中心之間的空間分化與貧富差距。
（5）西部内城區。低收入家庭比例高，年輕人（20~39歲）比例也高。與老年低收入人群集中的北/東部内城區相比，該區域的年輕低收入人群集中在本區的高密度木構造住宅區。
（6）南部内城區。大部分名額屬于中等值，反映了該區域存在着不同類型的住宅區，如工業住宅混合區、針對中産階級的沿海高層較高價的電梯大廈城市更新區、内陸郊區的獨立住宅區等。
（7）西部郊區。收入水準相對較高，大學大學畢業生和白領勞工的比例也很高，高層較高價的電梯大廈的價格相對較低，這些特征都符合典型的中産階級郊區的特點。
綜上，東京傳統的空間分化現象仍然存在，即較富裕的西部山手高地住宅區與較貧窮的東部城下町低地住宅區之間的空間差異顯著。同時，城市東部存在紳士化現象，尤其是東部中心邊緣區十分顯著，過去山手與城下町之間簡單和清晰的空間分化逐漸變得模糊而複雜。此外，在新自由主義政策主導下，原本在市中心地區針對中産階級和富人的城市重建項目在内城區也廣泛推進，東京的城市空間分化已經越來越明顯。2.2 東京都23區的政策分析在基于城市發展導向的規劃願景下，東京城市規劃政策大緻可分為“大規模城市再開發”和“漸近式城市更新”兩種導向。前一種類型是基于大尺度城市開發項目的政策導向，通常涉及高層較高價的電梯大廈和寫字樓等的建設，例如通過指定城市再生特别區等規劃工具來提高開發強度。這種類型的城市發展政策是典型的新自由主義城市政策，很大程度上會推動再開發地區的紳士化。後一種類型是通過尋求城市的漸近式發展以解決現有建成區内的問題，使現有居民能夠按原本生活方式生活的政策導向。基于上述分析觀點，下文将從表1分類的7個區域中各選一個典型的區作為案例對象進行分析（表2）。表2 7個區域中典型案例對象區的再開發項目建設情況（資料截至2020年3月）
2.2.1 基于東京都城市政策的分析
各區再開發項目的空間分布可反映出各區域的城市發展政策方向。是以為了進一步分析城市發展政策，本文總結了東京都城市規劃部門指定的城市再開發項目的建設情況和項目進度。表2中，代表開發強度的名額c~f最高的是市中心區的港區，其次是處于中心邊緣區的澀谷區和江東區，反映了這些地區的紳士化程度較高。此外，北/東部内城區的足立區的所有名額相較之下都處于較低水準，反映出該區域的紳士化程度較低。而南部内城區大田區的建設項目數量雖然不多，但平均建築密度和平均容積率很高，分别為78%和6.25，這意味着此區内項目的開發強度較高，反映了近期大型混合用途再開發項目主要位于南部内城區沿海地區的特征。西部内城區的豐島區的平均容積率高達8.02，建築平均層數在所有案例研究區中也是最高，達到38層，但再開發項目總面積和再開發總樓面面積與本區總面積的比率（分别為e和f）均偏低。該區城市再開發項目強度高的原因是許多項目都在池袋副中心周圍實施，而池袋副中心與市中心地區近期都在大力推進城市更新。但該地區高層城市再開發項目與低層木構造住宅區之間仍存在明顯的空間分化。在西郊的世田谷區，雖然各開發強度及指數普遍不高，但項目的平均樓層數高達21層，這個指數在足立區也達到了22層，反映了大廈式城市再開發項目正在東京郊區實施。
綜上可以看出，城市再開發項目正在東京大力推進，特别是在紳士化現象顯著的市中心及其附近地區。分析得出，東京紳士化的程度和由此産生的城市分化與東京所制定的新自由主義城市政策之間存在着很強的相關性。2.2.2 基于各區城市政策的分析根據各區制定的城市總體規劃檔案，筆者總結了各區的土地利用基本方針與土地利用功能區（表3）。首先，盡管港區（4區）【括号中的數字代表區總體規劃中土地利用功能分區數量，詳見表3，下文同】、澀谷區（6區）和江東區（4區）的功能分區在數量上較少，但實際上随着大規模城市再開發項目的實施，這些地區的紳士化現象相當顯著。例如：“居住環境和國際商業核心的協調”和“通過實施城市再開發項目來解決城市問題”被優先作為港區土地利用的基本方針；澀谷區則以“具有國際競争力的高水準城市核心”為土地利用方針，強調“城市再開發和土地利用向更緊湊密集轉變”，車站和道路等再開發項目也作為重點被列入其城市發展願景中。
表3 東京所選案例對象區總體規劃中土地利用基本方針與功能分區
與此相對，以足立區（7區）和大田區（13區）為代表，兩區根據現有建成區的多種特征來制定土地利用方針。例如：足立區規劃檔案中的“城市農業用地和綠地空間的保護”“高密度木構造住宅區的改善”等；大田區的“住宅區和工業區的協調”。可以說，這些區更偏向基于現有建成區現狀的漸進式更新。
此外，以西部内城區的豐島區為例，其城市發展願景同時涉及大規模再開發型和漸進式開發型的土地利用政策。在檔案中，前者是“促進池袋副中心區域内及周邊各種城市設施的緊湊密集”；後者是“維持現有的混合土地利用，促進各種土地用途如住宅、商業、工業、倉庫等和諧共存”。西郊世田谷區的城市發展願景也涉及大規模再開發型和漸進式開發型的土地利用政策。
基于上述讨論，港區、澀谷區和江東區的城市發展政策具有大規模再開發的特征。這種城市再開發導向順應房地産市場趨勢，并由私人部門所推動，具有明顯的新自由主義政策的特征。足立區和大田區更注重漸進式開發，主要是回應建成區的現有問題，這種城市政策能夠有效緩解紳士化帶來的空間分化現象。豐島區和世田谷區可被視為以上兩種類型的混合（圖5）。
圖5 東京各案例對象區的城市政策對比
3 總結與讨論
本文提出了一個架構式的假說，以綜合視角來了解新自由主義城市政策下，日本國土尺度上東京的極化和城市尺度上東京内的分化現象，并通過空間分析和政策分析來檢驗該假說的有效性。筆者發現，東京的城市極化和分化與其所制定的新自由主義城市政策之間存在着很強的相關性。
首先，在1960年代日本經濟高速發展時期，由于人口的大量流入，産生了東京和大阪兩個超大城市。此後，日本國土尺度上向東京集中的兩極分化開始顯現。特别是2000年代小泉内閣推行新自由主義政策後，财富和人口向東京集中的速度進一步加快，“東京一極集中”的趨勢進一步加強。與此同時，在城市尺度上，富裕人群和财富向東京中心地區的集中也日益明顯。分析結果表明，東京日益加速的兩極分化支援了本文的假說。
其次，筆者還發現東京都以及各區的城市發展政策與各區紳士化程度有很強的相關性。本文的空間與政策分析結果顯示：在大規模城市再開發導向下的區域的紳士化程度更高；反之，尊重本地現狀、實施漸進式更新的區域的紳士化程度較低。是以在新自由主義的城市政策下，日本的人口和财富越來越集中于東京，特别是東京中心。以高層地産為主的點狀大規模再開發項目會導緻紳士化，是導緻财富和富人向市中心集中的一個重要原因。
最後，新自由主義城市政策給東京帶來的兩極分化與治理危機，已逐漸引起日本規劃學界和政府的關注與擔憂，他們開始嘗試通過國土規劃等行政手段來緩解資源配置設定不均和空間不均衡等問題。在處于後新自由主義的當下，合理處理政府力與市場力，合理實行中央與地方的集權與分權，是新規劃理論的又一重要内容。筆者認為，目前需要從新自由主義的城市政策轉向區域協作型的城市政策，特别需要：（1）推動都市圈内部漸進式更新改善，而不是中産階級的紳士化和大規模城市再開發；（2）增加中小城市的吸引力，吸引有創造力的年輕人流入；（3）更注重具有平衡性和創造性的城市政策，關注不同的社會群體，協調政府部門與社會各個部門之間的關系。
總而言之，本文對東京案例的分析與讨論顯示出新自由主義城市政策作為現代國家都市治理的局限性。目前，新自由主義的時代已經結束，新的規劃理論的範式轉變正在學界引起廣泛讨論。我們可以借鑒諸如日本在内的經驗與教訓，發展一種後新自由主義的規劃理論，在中央集權與地方分權、政府導向的規劃計劃與市場導向的自由競争、社會公平發展與經濟高效增長之間尋求平衡，在此基礎上建立一個混合式的城市規劃理論與發展政策。UPI 作者：魏陽（通信作者），博士，西南交通大學，建築學博士後，助理研究員。[email protected]
城所哲夫，博士，東京大學都市工學系城市規劃專業，教授。[email protected]排版 | 徐嘟嘟
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