國家層面首次全面規範節約用水的立法 專家這樣解讀→

近日

國務院公布《節約用水條例》

（以下簡稱《條例》）

自2024年5月1日起施行

這是大陸首部全面規範節約用水的行政法規

節約用水

是解決大陸水資源短缺問題的根本措施

《條例》以水資源可持續利用為目标

建立健全節水制度政策體系

以法治方式和法治途徑

實作水資源節約集約高效利用

促進全社會節約用水

《條例》的出台具有哪些重要意義

一起來聽聽

專家的解讀吧

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健全節水法規制度 保障國家水安全

杜群（北京航空航天大學教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長）

《條例》是大陸專門規範節水活動的行政法規，對健全全社會節水的法規制度、保障國家水安全具有重要意義。

一、《條例》在立法定位上彰顯保障國家水安全、永續發展的戰略目标

節約用水是解決大陸水安全問題的關鍵舉措。十八大以來，黨中央高度重視治水工作，并把節水放在治水方針的優先位置，推動大陸節水工作取得顯著成效。中國作為用水大國，水資源短缺形勢嚴峻，供需沖突突出，節水工作仍面臨諸多問題，特别是在國家層面缺乏專門節水立法，節水管理主要依據已有的水法等相關法律法規，其中關于節水的規定較為零散，難以适應新形勢下節水工作的實際需要。

《條例》的制定建構了水資源法治體系的“節水”次元，增強了大陸水資源法治體系的體系化和完整性。水法作為水資源管理的基本法，将水資源治理大緻歸納為水資源開發、利用、節約、保護、管理和水害防治六大内容，第五章共12條規定了水資源配置和節約使用的内容，均為概括性規定。《條例》作為水法的配套行政法規，明确要求堅持節水優先方針，從取、供、用、排和非正常水利用等次元對全過程節水作出了新規定。

二、《條例》立足水資源國情、總結地方治水經驗，形成水法規制度合力

《條例》立足大陸基本水情，針對節水工作存在的突出問題和薄弱環節，着力建構全面系統、科學合理的節水制度體系。《條例》第三章節水措施，涉及縣級以上人民政府、工業企業、公共供水企業、公共機構等法律主體，條文多次使用“法律主體+應當+法律行為”的義務性規範的文義表達，展現了國家要求相關法律主體推行節水措施的決心和以制度剛性擰緊節水“水龍頭”的法治之策。

《條例》總結長期以來節水工作的豐富實踐，将行之有效的經驗轉化為制度規範。許多省份注重積累節水優秀實踐經驗，鼓勵和支援節水産業發展、科技創新，如廣東省水利廳公布了全省100佳節水行動優秀案例，浙江省水利廳、省節約用水辦公室釋出《浙江省2021年度“節水行動十佳實踐案例”名單》。《條例》充分吸取了地方實踐經驗，明确了财政、金融政策支援，鼓勵金融機構加大對節水項目的融資支援力度等要求。

做好與水法等相關法律、行政法規的銜接，與其他規範共同形成制度合力是《條例》制定的重要考慮和經驗之舉。《條例》作為行政法規級别的節水立法規範，有效彌補了節水立法方面的制度短闆，從立法位階和立法技術層面對今後不同層級的節水規範制定、修改和适用起到指引作用。《條例》第五章在法律責任部分也設計了援引性條款，做好《條例》和水法、刑法、治安管理處罰法等法律的銜接适用。

三、《條例》完善各類主體的責任，強化節約用水的剛性限制

《條例》明确了國務院水行政主管部門負責全國節水工作、各部門按照職責分工做好工作的節水工作機制，為《條例》的實施提供了行政決策和行政執法保障。《條例》強化了政府及其有關部門在日常管理、财政保障、監督檢查等方面的責任，要求将節水目标完成情況納入對地方人民政府及其負責人考核範圍。同時，《條例》對政府部門提出了應當采取經濟激勵和創新市場機制措施的要求。例如，健全農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制，鼓勵企業發展節水服務産業、創新節水服務模式，支援開展多種形式的水權交易，對節水成績顯著的機關和個人給予表彰獎勵，對符合條件的節水項目給予補助等。

《條例》明确了社會主體尤其是市場主體的節水管理具體責任，規定了工業企業、公共供水企業、自建用水管網設施機關、公共機構等市場主體應當采取的節水措施，推動其強化節水方面的注意義務。《條例》第五章對使用國家明令淘汰的落後的、耗水量高的技術、工藝、裝置和産品，以及高耗水工業企業用水水準超過用水定額未按期進行節水改造等違法行為，規定了嚴格的法律責任。其中，高耗水工業企業用水水準超過用水定額未按期改造且拒不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款；情節嚴重的，采取限制用水措施或者吊銷取水許可證，這些規定都可以看出《條例》對用水無度行為的嚴格懲處力度。

《條例》正式實施後，建議在法規運作的各個環節不斷探索，保障《條例》落實落細。一是水法修改需做好與《條例》的銜接，将《條例》中關于計量、水價、定額管理等基礎性制度統籌納入水法。二是充分利用水行政執法協作機制，加強節水工作監督檢查，強化節水法律責任落實。三是落實《條例》重點制度，如節水服務産業、合同節水制度要求，健全節水政策體系和标準體系，建構節水市場調節機制和技術支撐體系。四是加強宣傳教育，增強公衆節水法治觀念、推動全民守法。

為“節水優先”提供法治保障

王建華（中國水利水電科學研究院副院長）

節約資源是大陸的基本國策。水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是資源節約的重點領域。《條例》的出台，将為深入實施國家節水行動，促進水資源全面集約節約利用提供有力的法治保障，對于深入貫徹落實習近平生态文明思想和“節水優先”治水方針具有重要而深遠的現實意義。

一、節水立法的重要意義

2014年，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，将節水列為大陸解決水問題、保障水安全的優先選項。随着大陸進入高品質發展階段，對于水資源節約集約利用提出了更高要求。近年來，大陸節水工作得到了長足發展，但依然存在制度限制性不強，政策強制性不夠，管理措施法治依據不足等問題，制約了節水工作的縱深推進。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于全面加強資源節約工作的意見》強調，要綜合運用好法治化手段，不斷完善和逐漸提高重點産業、重點産品的水耗标準，促進資源科學配置和高效利用。在此背景下，出台《條例》，就是要通過最頂層、最剛性的制度建設，把水資源節約集約利用的要求貫穿于經濟社會發展全過程和各領域，進一步推動國家節水行動落地見效。

二、《條例》的特色亮點

（一）在行政法規層面固化了節水優先方針

《條例》總則第四條規定“國家厲行節水，堅持和落實節水優先方針，深入實施國家節水行動，全面建設節水型社會”，“任何機關和個人都應當依法履行節水義務”。在全球氣候變化和水資源脆弱性增強的大背景下，《條例》通過确立節水優先的方針，要求全社會共同參與，可有力促進形成節水合力，推動節水型社會的全面建設，将有效推動國家水安全體系的建設，促進生态文明和綠色發展。

（二）将建構水資源剛性限制制度作為節水的前置條件

《條例》中提出的水資源剛性限制制度，是實作節水目标的重要保障。通過落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定産”的原則，将水資源承載能力作為國家和地區發展的基本邊界，確定在水資源可持續利用的前提下推動經濟社會發展。這種以水資源為基礎的發展模式，要求各級政府和所有用水主體在規劃、建設和生産活動中嚴格遵守水資源承載能力限制，促進水資源的合理配置設定和高效利用。

（三）把節水管理要求貫穿于用水全過程

《條例》對用水的全過程進行了細緻的劃分并做出了明确規定，内容涵蓋了節水規劃、定額制定、計量和供水等各個方面。這種全過程管理模式，旨在通過科學規劃和嚴格管理，實作水資源的精細化管理和高效利用。特别是通過制定用水定額，明确了各行業、各領域用水的标準和限額，為節水提供了量化的依據和目标。同時，加強用水計量和監管，確定用水行為的合規性以及節水措施的有效實施。

（四）采取全領域全方位的綜合節水措施

《條例》從工業、農業、生活等多個方面提出了綜合性的節水措施。在工業領域，鼓勵企業采用先進的節水技術和裝置，實作循環用水和廢水回用，提高用水效率。在農業領域，推廣節水灌溉技術，優化農業水利設施，提高灌溉效率。在生活領域，推進城市節水和農村節水，提高公衆的節水意識和技能。此外，《條例》還鼓勵非正常水的利用，如再生水利用、雨水收集和海水淡化，拓寬水資源供應管道。

（五）将推動節水産業發展放在了突出位置

《條例》強調節水産業和節水服務業的發展，通過技術創新和産業化應用，推動節水技術和産品的廣泛應用。鼓勵企業和研究機構開展節水技術的研發和推廣，提高節水産品的市場競争力。同時，通過實施水效辨別管理和品質認證，引導消費者選擇節水産品，形成節水産品和技術的良性發展環境。

（六）獎懲并舉保障節水措施落地見效

為了保障節水措施的有效實施，《條例》提出了一系列激勵和獎懲機制。通過設立節水獎勵和補貼政策，鼓勵各級政府、企業和個人采取有效的節水措施。同時，對違反節水規定的行為，設立相應的法律責任和處罰措施，確定節水政策的嚴肅性和執行力。

三、加強《條例》的貫徹落實工作

節約用水工作的重要特征就是涉及社會各行業領域，涉及政府、企業、公衆等各類主體，需要每個人群組織都積極響應節水号召，共同努力。《條例》的施行将有效引導和推動形成全社會共同參與節水的良好氛圍，提升全民節水意識和節水技能，推動大陸節水管理的現代化程序。

《節約用水條例》出台 全面規範用水活動

李原園（水利部水利水電規劃設計總院副院長）

一、立法背景

水是事關國計民生的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生态環境的控制性要素。水資源短缺已經成為生态文明建設和經濟社會可持續發展的瓶頸制約，節約用水是破解大陸複雜水問題的關鍵舉措。黨中央、國務院高度重視節水工作，習近平總書記多次就節水工作發表重要講話、作出重要訓示，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置。《條例》作為專門的節水行政法規，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關于節水工作決策部署，立足大陸基本水情，認真總結黨的十八大以來節水工作的豐富實踐，建構全面系統的節水制度體系，是全面建設節水型社會、保障國家水安全、推進生态文明建設、推動高品質發展的重大舉措。《條例》的出台，将推動依法治水邁上新台階，開創節水管理新局面。

二、總體思路

《條例》立足于水資源循環機理和功能屬性，全面深入貫徹落實習近平生态文明思想、習近平法治思想，落實新發展理念、踐行新時期治水思路，堅持問題導向和目标導向，針對大陸水資源和節約用水管理面臨的突出問題，以水資源的可持續利用為目标，突出節約保護優先、全過程管控、市場化機制、目标責任主體，建立健全節水制度政策體系，以法治方式和法治途徑，實作水資源節約集約合理高效利用，為經濟社會綠色發展提供堅實基礎。

三、總體架構和制度設計

（一）計量和統計制度

用水計量和統計是水資源管理的重要内容和手段。大陸已基本建成重要取水戶、重要飲用水源地和大江大河省界斷面三大監控體系，但大陸農業用水占比60%以上，取用水底數不清。針對計量監管基礎薄弱突出問題，《條例》建立了節水計量和統計制度，在用水計量方面，要求對不同水源、不同用途的用水分别計量；在節水統計方面，提出建立節水統計調查制度，定期公布節水統計資訊。

（二）節水規劃制度

大陸先後編制了五個節水型社會建設規劃（計劃），推動節水型社會建設取得長足進展。根據新形勢下水利規劃的基本思路和要求，《條例》設定了節水規劃制度，明确國務院有關部門按照職責分工編制全國節水規劃，縣級以上地方人民政府根據經濟社會發展需要、水資源狀況和上級節水規劃，組織編制本行政區域的節水規劃。

（三）總量控制制度

《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》确立了水資源開發利用控制紅線，《條例》明确要求堅持用水總量控制。健全省、市、縣三級行政區用水總量控制名額體系，将用水總量控制名額分解落實到地表、地下和非正常水源，實行年度用水總量控制。

（四）定額管理制度

強化定額監督管理，是各級水行政主管部門的重要職責和主要手段。《條例》設定了定額管理制度，明确國務院水行政主管部門、标準化行政主管部門組織制定國家用水定額，省、自治區、直轄市根據實際需要，可以制定嚴于國家用水定額的地方用水定額，國家用水定額未作規定的，可以補充制定地方用水定額。

（五）計劃用水管理制度

計劃用水管理是加強水資源管理的重要手段。近年來，水利部加大計劃用水管理力度，推動建立流域、省、市、縣四級計劃用水管理體系。針對計劃用水管理在實踐中面臨的問題，《條例》進一步全面強化計劃用水管理，明确了國家和省、自治區、直轄市人民政府的職責分工，規定了不同取用水水源類型用水計劃的制定部門。

（六）循環梯級利用制度

循環梯級利用是節約水資源的有效途徑。近年來，大陸不斷加強水循環梯級利用要求，重點領域用水效率不斷提升。為進一步提升水效，《條例》從強化管理要求、促進措施等方面建立了循環梯級利用制度，明确了政府和工業企業、公共機構等不同主體關于加強循環梯級利用的有關要求措施，以及違反有關規定的處罰措施及标準。

（七）節水設施建設機制

《水法》明确規定實行節水“三同時”制度。《條例》針對目前節水設施建設管理落實不到位、部分建設項目缺乏節水設施等問題，進一步細化完善了節水設施建設機制。針對建立、改建、擴建建設項目，要求建設機關根據工程建設内容制定節水措施方案，配套建設節水設施，節水設施投資納入建設項目總投資。

（八）節水産品認證與水效辨別管理制度

大陸已基本建立覆寫坐便器、淋浴器等生活用水産品水效辨別制度，為更好促進大陸節水産品産業發展，《條例》建立了節水産品認證與水效辨別管理制度。國家鼓勵對節水産品實施品質認證，通過認證的節水産品可以按照要求使用認證标志；國家對節水潛力大、使用面廣的用水産品實行水效辨別管理，并逐漸淘汰水效等級較低的用水産品。

（九）分區分類管控制度

大陸南北方自然地理、經濟社會發展等差異顯著，節約用水工作必須因地制宜，《條例》建立了分區分類管控制度，針對水資源短缺地區、水資源嚴重短缺地區、地下水超采地區，設定了分區分類管控的具體要求。

（十）水價調節機制與水權制度

近年來，大陸不斷深化農業水價綜合改革，完善城鎮、工程供水價格形成機制，推進水權水市場改革。為進一步發揮水價“牛鼻子”作用，《條例》進一步健全了水價調節機制與水權制度，規定國家建立有利于促進節水的水價體系，完善城鎮居民用水和具備條件的農村居民用水、非居民用水、農業以及再生水、海水淡化水水價形成機制，推動實施水權交易，培育和規範水權市場。

（十一）政策引導與市場化機制

長期以來，大陸節約用水工作主要依靠政府推動，新發展階段必須轉變為政府引導、市場主體、全民參與的三輪驅動模式，形成全社會節水合力。對此，《條例》完善了促進節水的政策引導與市場化機制，規定國家完善鼓勵和支援節水産業發展、科技創新的政策措施，加強節水科技創新能力建設和産業化應用，地方人民政府健全農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制。

（十二）節水責任與考核機制

從管理職能上，節約用水涉及水利、發改、住建等多個部門；從責任主體上，節約用水涉及政府、市場和用水戶等。針對節水管理權責不明的問題，《條例》建立了節水責任制度，明确了節水管理職責分工、政府部門及上司幹部責任、行為主體責任等，并明确了違法行為的處罰措施及标準。

推動節水法治建設 促進全社會節約用水

劉斌 （北京市水務局局長）

大陸雖然是一個水資源大國，水資源總量位居世界第6位，但人均水資源量較小，加之大陸水資源時空分布極不均衡，夏汛冬枯、北缺南豐、東多西少，整體水資源形勢較為嚴峻。随着經濟社會發展、用水需求日益增長，水資源供需沖突日漸凸顯。節約用水是推動解決大陸水資源短缺、水生态損害、水環境污染等複雜水問題的一項根本舉措，是加強生态文明建設、促進綠色發展的必然要求。此次頒布的《條例》，是對節約用水工作進行全面規範的一部行政法規，具有裡程碑意義。

一、貫徹落實中央部署，建立健全節水工作機制

黨的十八大以來，習近平總書記站在中華民族永續發展的戰略高度和保障國家戰略安全、建設生态文明的時代高度，重新審視水的定位、水的内涵、水的特征規律，對節水治水作出一系列重要論述，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定産”的原則，為新時期節水工作指明了方向、提供了根本遵循，這些都在《條例》中得到貫徹落實。《條例》規定，國家厲行節水，堅持和落實節水優先方針，深入實施國家節水行動，全面建設節水型社會，任何機關和個人都應當依法履行節水義務，充分展現出國家對增強全社會節水意識的高度重視與大力推動全社會節水行為的決心。同時，《條例》中對各有關部門、政府、街道、新聞媒體等均做出節水工作要求，明确要建立政府主導、各方協同、市場調節、公衆參與的節水機制，是全社會節水的有力保障措施。

二、立足水資源形勢，促進水與社會協調發展

随着經濟社會的發展，水資源供需沖突亟需加快解決。近年來，南水北調中線、東線工程陸續投入運作，一定程度上緩解了水資源空間分布不均的問題，但整體仍呈緊平衡狀态，節水工作還需加強。《條例》立足目前和長遠的水資源形勢，從資源配置、規劃布局、産業發展、建設運作等各方面強化節水用水管控，促進水與經濟社會發展相協調。《條例》總結行之有效的節水經驗做法，進一步落實管控要求，實行用水總量控制，對用水達到一定規模的機關實行計劃用水管理；加強規劃引領作用，将節水工作納入國民經濟和社會發展相關規劃，編制節水規劃；促進優化産業結構，限制高耗水産業項目建設，制定用水定額和節水标準體系；推廣節水技術裝置，堅持節水設施“三同時”，淘汰耗水量高的落後技術産品。同時，在管理端加強計量收費、差異化水價等機制，在市場端開展用水效率辨別管理、節水産品品質認證，充分展現出水資源禀賦和承載能力是經濟社會發展的剛性限制條件。

三、強化節水措施，全面建設節水型社會

根據節水工作覆寫面廣、主體多元的特點，聚焦節水管理重點問題和關鍵環節，《條例》将節水手段措施固化強化為法律限制，明确發展節水型農業、推廣節水灌溉、推進農村生活節水、建設工業循環水利用設施、推動管網設施改造、公共機建構設節水型機關、園林綠化提高用水效率等措施，加快形成節水型生産生活方式。除了做好節流工作，在開源方面，近年來大陸持續加大非正常水源開發利用力度，2022年全國非正常水源利用量達到175.8億立方米，顯著增長，在北京等部分城市起着“第二水源”作用。《條例》明确了非正常水要納入水資源統一配置，統籌建設污水資源化利用設施等措施。同時，《條例》規定節水獎懲、社會參與、監督考核等機制，保障節水措施有力實施，增強全社會參與節水的内生動力。