“世紀洪水”的警示：超大型城市如何提升抗逆力

近年來，在全球氣候變暖的背景下，世界各地極端天氣頻發，導緻重大自然災害易發多發，由此帶來各類安全風險隐患交織疊加，超大和特大城市公共安全形勢複雜嚴峻。比如，2021年7月歐洲西部地區遭遇的毀滅性“世紀洪水”尤為令世人關注。暴雨及其引發的洪水侵襲了德國、比利時、瑞士、盧森堡、荷蘭和奧地利等多個西歐國家。其中，受災最嚴重的是德國，被德國國家氣象局稱“這或許是一千年難遇的洪水”。盡管災前歐盟、德國及地方政府均提前釋出了預警，如歐盟通過歐洲洪水感覺系統（EFAS）向德國發送“極端”級别的洪水警報，德國氣象局通過洪水警報系統向國内釋出洪水警報，但相關預警資訊卻沒有轉化為具體行動。根據歐盟突發事件應急響應協調中心（ERCC）統計顯示，截至2021年7月23日，重災區德國共有330人遇難或失蹤。在遭受慘重的人員傷亡和經濟損失後，驚魂未定的西歐國家群眾紛紛質疑政府應對災害的能力。西歐這場“世紀洪水”也給我們提供了警醒，即人口密集的超大和特大城市如何才能有效預防與應對重大自然災害。在深入分析歐洲洪災案例的基礎上，為提升超大和特大城市應對重大自然災害的抗逆力，需要重點從以下三個方面加以改進。

創新預警釋出方式，全方位傳遞災害風險資訊

西歐洪災暴露的首要問題是預警釋出不夠精細，無法适應極端天氣變化。首先，預警内容要從門檻值預警轉向場景預警。傳統上基于門檻值的預警是以災害名額與數值為核心内容，容量有限、資訊單調，無法刻畫全景式的風險場景，很難将災害資訊全方位傳遞給目标群體。而決策者和普通群眾普遍存在風險感覺偏差，難以準确了解預警資訊含義，導緻響應行動不及時、不到位。為減少資訊不對稱性，要向基于場景的預警轉型，不僅要提前告知“未來天氣是什麼”，還要精準傳遞“未來天氣影響什麼”等風險場景資訊，幫助決策者和群眾全面了解災害性天氣将造成哪些具體影響，使其能在清晰的“風險地圖”中做出更科學的行動決策。

其次，預警方式要從單向釋出轉向雙向溝通。傳統上預警主管部門負責向相關部門、應急責任人、社會媒體、公民群體單向釋出預警資訊，缺乏嚴格的閉環管理，容易誘發遺漏遲滞、僥幸疏忽、認知偏差等問題，造成預警“中梗阻”和“最後一公裡”現象。要樹立預警雙向溝通理念，強化預警“叫應”機制，健全預警閉環管理流程，保障預警發得準、收得到、用得好。不僅要推動釋出端全面、及時、準确釋出預警資訊，還要確定接收端的目标群體收到預警資訊，并及時采取必要的避險應對措施。

最後，預警對象要從突發事件延伸到風險狀況。突發事件預警通常是針對已經發生或極有可能即将發生的突發事件提前發出警告。但突發事件是千變萬化的，有可能會脫離可預測的固有規律進行演化發展，進而在發生機率、影響範圍、破壞強度等方面表現出風險随機性。要尊重客觀規律，既要釋出高确定性的突發事件預警，也要釋出低确定性的風險狀況預警。既要在事前釋出預警，也要在事中加密監測，與各方充分共享風險趨勢資訊。

創新應急預案體系，強化以預警為先導的響應機制

預警響應失靈是造成西歐洪水重災區群眾傷亡巨大的主要原因之一。首先，要将應急預案工作重心從事後應急處置延伸至事前預警響應。一方面，牢固樹立應急從預警開始的理念，在制修訂應急預案的時候，明确預警釋出與響應的标準、流程，規定在預警釋出後由誰牽頭負責、利用何種資源、通過哪幾個步驟、采取哪些措施來預先幹預、處置突發事件。另一方面，健全氣象部門與應急部門的關聯機制，明确将氣象災害紅色預警作為啟動進階别應急響應的充分必要條件，第一時間自動觸發預警響應和應急響應行動。

其次，要以情景建構為抓手，優化完善應急預案。在風險評估的基礎上，設定最大可能和最壞結果的假想場景，賦予相關領域的具體參數。基于可預測的風險情景，充分梳理預警應急鍊條上的重點任務清單，明确規劃預警響應啟動條件、疏散路線、避難場所、應急物資等，并将其整合到應急預案中，提高應急預案的針對性、可操作性。

最後，要以預警釋出和響應為重點環節，定期開展預案演練。比如，2020年9月德國首次舉行全國性警報演練，在演練中發現很多地方的警報器年久失修，不能正常發揮預警作用，但事後演練評估報告提出的相關建議并沒能得到及時落實，緻使德國在次年發生的歐洲大洪水中損失慘重。鑒于此，一方面，要堅持“過程就是目的”原則，組織開展各類預警演練，磨合預警釋出與應急關聯機制，提升應急隊伍的災情收集、資訊報告、風險評估與指揮協調等能力。另一方面，需要定期檢查警報裝置能否正常使用、預警流程是否順暢，真正做到将演練中發現的問題與漏洞納入改進清單，及時補短闆、強弱項、堵漏洞，不斷完善預警釋出與響應工作。

創新應急決策機制，提高不确定條件下的風險決策能力

在應對史無前例的洪水過程中，西歐各國政府相關負責人猶豫不決、決策混亂是加重災情的重要因素。首先，要加強應急管理教育教育訓練，提高各級上司幹部風險決策能力。通常來看，擁有應急處置經曆的上司幹部普遍能夠在下一次突發事件中及時做出高品質決策。通過案例教學、模拟演練、現場體驗、專題講授、分組研讨等多種授課方式，提高教育訓練針對性、實用性，可以有效增強上司幹部在不同風險情景下的研判會商和應急決策能力。

其次，要持續完善風險決策機制，健全容錯免責的幹部激勵制度。事前的預警本質上是建立在機率推斷的基礎上，而事中的應急處置也面臨着不确定性帶來的臨場應變考驗。如果過度追求預警資訊以及應急決策的精确性，有可能會喪失幹預處置的絕佳時機。據此，面對突發事件帶來的各種風險挑戰，要遵循管理學上的滿意決策原則，樹立正确的激勵導向，既要培養上司幹部勇于擔當、敢于負責的鬥争精神，也要設計容錯免責的制度安排，減少由不确定性造成的決策失誤行為。

最後，要加強智慧系統建設，提高輔助決策能力。一方面，加強超大和特大城市智慧系統基礎建設，不斷完善“一網統管”、智慧城市和城市大腦等模式，科學規劃傳感器、神經元網絡系統和架構布局，将大資料、雲計算、人工智能、數字孿生、區塊鍊等新一代數字技術廣泛應用于城市運作管理平台建設。另一方面，強化智慧化預警釋出和應急指揮系統建設，健全分區預警、靶向預警、短臨預警機制，完善突發事件應急處理流程，不僅需要從過去粗放式的全域預警轉向點穴式的精準預警，還要從協同不暢的散亂式靠前指揮朝着分工有序的标準化應急指揮轉向，實作任務比對智能化、現場處置可視化、關聯管理閉環化，以提高智慧化輔助決策能力。