地方政府如何化債？（之三）——巴西地方政府三次債務重組案例

馮俏彬 張馳/文

作者按：中共中央政治局7月24日會議指出，“要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。為此，我們組織編撰了一批國外地方政府如何化債的案例，供社會各方面參考借鑒。

上世紀80年代至90年代，巴西地方政府（州政府和市政府）經曆3次債務危機，雖每次危機産生的宏觀環境不同，但曆次危機的解決也都是在中央政府與地方政府協商下通過債務重組的方式加以解決。考慮到大陸與巴西在發展階段、債務在推動經濟發展發揮重要作用等方面均有相似之處。是以，回顧總結巴西債務重組措施對大陸有較強的現實借鑒意義。

一、巴西地方政府債務危機産生的制度原因

（一）舉債缺乏硬限制機制誘使地方政府大規模借債

上世紀80年代，巴西開始逐漸走出軍政府統治，進入民主社會。1982年，在實行22年間接選舉後，州政府開始恢複直接選舉模式，市政府也随之進行模式變動。為争取選票，地方政府開始主動回應群眾提升公共服務的願望，進而導緻地方政府借債規模不斷增加，最後不惜通過借外債的方式以滿足不斷擴大的資金需求。

面對大規模借債行為，從中央政府到地方政府缺乏風險認識，甚至由于考慮長期實行進口替代工業化戰略，中央政府鼓勵地方政府在國際金融市場大肆舉債以換取更好的商品進口。1989年，随着石油危機的爆發,國際金融市場債務利率大幅上升導緻巴西地方政府還貸成本大幅度躍升債務危機爆發。

（二）财政體制不健全引發地方政府“道德風險”行為

巴西地方政府的後兩次債務危機産生的原因分别是地方政府拖欠本國聯邦金融機構的債務出現違約行為、“黑奧計劃”引發貨币緊縮使得利率快速攀升，加上工資性支出和福利支出占比過高導緻危機出現，其中以第三次危機作為嚴重。1998年，巴西地方政府債務占GDP比重已從1987年的7%增長至14%，整整翻了一番。

究其根因，财政體制不健全是引發地方“道德風險”行為，進而産生債務危機的根因。主要有2方面：一是事權劃分模糊導緻地方政府有向上推诿的空間。巴西1988年《憲法》沒有明确中央政府的事權範圍,因而也就無法明确劃分中央與地方的事權邊界。在醫療、教育、環境保護、農業、住房、社會保障和治安等領域存在大量共同職責，使得地方政府容易選擇性承擔部分行政事務，重視選票輕視風險。二是财權制度設計不合理導緻地方政府有不遵守中央财經紀律的能力。依照《憲法》各州擁有商品與服務流通稅、遺産與贈與稅和機動車使用稅等自主稅收來源。特别是商品與服務流通稅，該稅不但由各州自主征管,其稅率也可由各州在聯邦參議院所設定的稅率範圍内自主決定。然而,由于該稅根據産品來源地而非銷售地征集,使富裕州獲益更多,對貧困州極為不利,拉大了各州間原本就存在的财政收入差距。對富裕州來說,它們獲得了過度的财權,進而可以不遵守中央的财政紀律,在發生債務危機時還具備讨價還價的能力。

二、巴西地方政府債務危機化解的主要辦法：債務重組

巴西總共經曆了3次債務重組，每次危機後都有一次債務重組。總的來看，每次債務重組的焦點變得更加廣泛，即債務重組的措施越來越深入，力圖從根本處解決債務問題：第一輪債務重組僅僅集中于改變債務償還的條款；第二輪重組的同時，巴西經濟從國家控制向開放市場過渡，此輪重組還在穩定宏觀經濟形勢和提高政府效率上做出重要努力；第三輪債務重組則從财政體制改革等方面入手，試圖促使地方政府尤其是州政府産生基本盈餘以確定實作長期财政可持續性和宏觀經濟的穩定。

（一）第一次債務重組

1989年，第一輪地方政府債務重組緻力于解決地方債務的外債。主要思路是中央政府試圖籌集資金，以填補平衡國際收支的差額。根據1989年12月27日頒布的第7976号法律檔案，聯邦政府為地方政府債務重新融資，其中包括聯邦政府貸款，以償還由國庫擔保或1988年底到期的外債。

具體施行後，由中央政府接管州政府190億美元外債 (相當于GDP的2%),期限為20年。通過債務重組, 地方的債務成本由中央政府承擔, 實際上緩解了地方政府的還債壓力。

（二）第二次債務重組

1993年的第二輪地方債務重組将重點放在歸屬于聯邦政府所控制的機構和公司的債務上。1993年11月5日釋出的第8727号法律檔案，新的法律重新調整償付條款，将貸款期限延長到長達20年，并将地方債務清償義務限制到不超過其真實淨收入的11%。一旦債務清償義務超過了11%的限制，聯邦政府将提供額外的貸款來彌補超出額，并且允許州級政府在未來10年内償還這一新債務。另外，新法律還規定利率将一直保持在債務發生時的初始水準。

在債務重組的同時，巴西還進行了2項改革計劃。這是在第一次債務重組措施上新增的，主要的着力點在于實行财政整頓和打擊通貨膨脹，目的在于為債務重組提供良好的制度和經濟環境，具體來看：

1.1993年聯邦應急行動計劃

該計劃進行财政整頓，包括通過增加專項收入和減少支出。巴西中央政府開始意識到财政和行政混亂是引發債務危機的重要原因，主要措施如下：

一是通過征收金融交易稅，嚴厲打擊逃稅行為，通過提高稅收征管效率來增加稅收收入，力争1993年聯邦稅收同比增長20%。二是減少公共支出，1993年聯邦預算削減60億美元，強調公共資金的使用效率。三是調整轉移支付結構，減少違背憲法規定的支付。強制各州、市政府償還拖欠聯邦政府的債務(約400億美元)。并規定聯邦政府将停止向不償還聯邦債務的州、市政府根據憲法規定的撥款。同時，聯邦政府停止為州、市政府借外債提供擔保。四是重組地方政府公共銀行，通過将部分政府份額私有化換取資金。五是深化包括電力和鐵道部門在内的行業的私有化程序，完成石油化工和鋼鐵部門的國有企業私有化。允許外資100%購買私有化的國有企業的股份。六是建立應急社會基金。

2.雷亞爾計劃

針對巴西經濟高通脹抑制經濟恢複，進而是的債務危機長期難以根除。中央政府于1993年12月制定該計劃，主要内容包括引入一種新貨币（真實價值）、經濟去指數化、公共部門價格首次當機、緊縮貨币政策以及實行與美元挂鈎的浮動匯率制等措施。其目的在于設法打破高通貨膨脹的惡性循環并實作經濟的去指數化。分2個階段實施：第一步引入真實價值機關（URV）來脫鈎價格和收入的名額體系，以此對抗通貨膨脹；第二步以調節預期為目的，采用了錨定政策。

雷亞爾計劃的重點在于穩定價格，對抗通脹。而聯邦應急行動計劃則帶來更強的财政管理體制。加上第二次債務重組推進私有化而創造了更多的公共收入，巴西第二次債務重組的效果在短期得到顯現。但以上措施沒能覆寫全部債務，加上新一輪政治周期引發競争性财政支出更是誘發了新的債務危機。

（三）第三次債務重組

巴西政府在認真總結前兩次債務重組經驗的基礎上，推出新的重組一攬子方案：一方面是新的重組方案涵蓋了現有全部的債務，另一方面，還要求地方政府進行嚴格的财政整頓。

1.簽訂新再融資協定

一是再融資協定及合同幾乎涵蓋了所有現有債務，占GDP比重約11.2%。

二是根據各個州初始情況以及公共資産私有化的收入變現可能性不同，簽訂不同的合同條款。比如：債務償還占收入的比率，會有12%-15%不同的限制。大多數州都簽訂了30年的合同，其中有些還有15年的到期條款。大多數合同中的年利率為國内通脹指數加上6%-7.5%。

2.制定《促進州級政府重組和财政調整的激勵計劃》

實際上，該計劃包括一個嚴格的财政和重組調整項目，且中央政府承諾地方政府一旦完成會被給予更多的激勵以協助債務重組。具體來看，該計劃包括以下名額：（1）債務占實際淨收入的比率（2）基本财政平衡（3）公共部門工資額（4）地方政府自身稅收（5）公共服務和公用事業的私有化和特許經營（6）行政改革（7）資本支出占實際淨收入的比率。

通過上述重組措施後,巴西财政收入增長較快、赤字和債務比率逐年降低。資料顯示,1999—2002年,财政收入年均增長22.6%,相比危機前(1989—1998年)上升了近6個百分點;赤字率也逐年下降，截至2000年,27個州裡隻有21個州沒有滿足赤字率要求。

三、巴西地方政府債務危機後的長效機制建立：出台《财政責任法》

為珍惜來之不易的成果，巴西于2000年通過《财政責任法》，立法目的在于确立公共财政規則, 強化财政及債務管理責任，從根本上确立操作性極強的防控地方政府債務風險的長效機制。這部法律的内容非常寬泛、複雜和細密,但主要由三類規則——目标性規則、透明度規則和懲罰性規則構成：

1.目标性規則

以量化名額的方式,為州政府設定了支出控制、債務上限、舉債途徑等多方面目标。

一是支出控制。為地方政府政府确定非常剛性、細化的支出上限。二是債務上限。地方政府預期的借款收入不得超出年度預算法草案中的資本支出。三是舉債途徑。禁止聯邦政府以直接或間接方式接管地方政府債務,禁止地方政府向其所控制的金融機構借款。

2.透明度規則

一是地方政府的财政管理必須透明。财政管理的各類檔案及其簡化版要廣泛披露。二是會計賬目必須存檔并彙總。三是公布預算執行報告綜述和财政管理報告，包括預算平衡表和收支執行情況(第52條)。

3.懲罰性規則

一是地方政府違反規定後應承擔的不利後果。如：人事支出超過了上限的95%，則該地方政府不得增加薪酬、新設崗位和聘用新人。二是規定違法官員本人承擔法律責任:行政撤職、5年内不得擔任公職和競選、刑事處罰(判處罰金甚至有期徒刑)等。