羅志恒系粵開證券首席經濟學家、研究院院長，中國首席經濟學家論壇理事
導讀
7月24日，中共中央政治局召開會議，分析研究目前經濟形勢，部署下半年經濟工作。會議指出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。
摘要
一、如何看待地方債務風險？
第一，認識債務風險要放在财政整體運作的角度，債務是除轉移支付外收支缺口的重要彌補方式，是财力與支出責任的缺口。近年來，财力和支出責任出現三大變化快速推升了地方政府債務：一是經濟持續下行加之大規模減稅降費，宏觀稅負持續下行。二是中央對地方政府的考核從單一GDP轉到多元目标，經濟增長之外還包括環境保護、脫貧攻堅、防範化解風險等，導緻地方政府支出責任範圍擴大、剛性程度上升。三是經濟風險财政化增加政府的潛在支出責任。
第二，大陸地方政府債務上升與大陸所處的經濟發展階段有關，債務和投資驅動型的經濟增長模式驅動着地方政府債務規模和債務率呈現出持續上升的趨勢。分稅制（财權和事權不比對）、城鎮化隻是表面原因，不能完全解釋，政績考核機制和近乎無限責任政府才是根本驅動因素。
第三，債務本身并不是風險，問題的關鍵是債務的支出結構與效率、債務期限結構與現金流的比對，是否形成了優質的資産和充裕的現金流，是否産生期限錯配的問題。
二、目前地方債務風險形勢如何？
總體上地方政府顯性債務壓力可控，債務風險主要集中在城投平台等主體形成的隐性債務以及專項債一般化。
宏觀風險上，債務集中到期、償債利息加大、支出使用效率下降、債務支出形成優質資産不夠；微觀風險上，城投公司總體上盈利能力弱、現金流差，前期支援拿地再度惡化現金流。
截至2022年底，大陸地方政府債務餘額35.1萬億元，其中，一般債務14.4萬億元，專項債務20.7萬億元。考慮綜合财力和GDP後，大陸地方政府債務率為125.1%，負債率29.0%，顯性債務壓力尚可控。分省份來看，7個省份的債務率超過150%，分别是天津、吉林、雲南、遼甯、貴州、重慶和福建。
但是考慮融資平台的有息債務後，整體償債壓力較大，尤其是中西部财政實力較弱的省份。截至2022年底，城投平台形成的帶息債務規模達到55.0萬億元。考慮城投平台有息債務後，大陸地方政府廣義債務率和廣義負債率分别達到320.4%和74.4%，均處于較高水準。分省份來看，廣義債務率超過300%的省份有18個，其中天津、重慶、江蘇和雲南4地超過400%，分别為774.2%、469.7%、444.1%和415.4%。
城投平台有息債務縱向層級分布與區域财力相關。從全國來看，城投平台的層級分布較為均勻，省級、地市級和區縣級三分天下，占比相當，分别為28.1%、38.5%和33.5%。但具體到各省則大不相同，強區縣省份浙江、江蘇區縣城投債務占比分别達到70.0%和56.4%；而甯夏、甘肅、西藏、吉林等屬于弱區域，市縣平台舉債較為困難，隐性債務主要集中在省級和地市級平台。
從城投平台公開債來看，城投短期債務占比較高，債務滾續頻繁。從到期分布來看，2021-2025年是城投債到期高峰期，年均到期量達到3.3萬億。
微觀上，城投平台的經營情況持續惡化：一是城投平台資産負債率緩慢擡升。從2014-2022年，城投平台資産負債率中位數上升到2022年的58.7%，提高10.3個百分點。二是城投平台還本付息能力逐年下降。從還本能力來看，以有形資産/城投平台帶息債務衡量還本能力，自2014年以來整體呈現出下降趨勢，2022年該數值中位數僅為0.9，即變賣所有有形資産仍不能償還所有帶息債務。三是城投平台盈利能力較弱，ROA中位數不足1%。
除了債務風險外，未來财政還面臨以下五大風險：一是房地産風險引發的财政沖擊。二是金融風險财政化。三是城投風險與财政風險交織，部分城投通過拿地的方式為地方政府輸血，但是城投也面臨債務問題，這可能會導緻城投與财政風險進一步捆綁。四是PPI持續負增長，不利于财政增收。五是突發疫情、地緣政治因素等引發的财政沖擊。
三、如何化解債務？——短期五條與中長期九條建議
（一）短期要應對好債務到期後的再融資問題，避免引發處置風險的風險等系統性風險，集中在拉長周期和壓降成本，以時間換空間，逐漸化解存量，但這隻是治标。
第一，通過嚴格審計摸清家底，甄别不同類别和成因的債務。将存量隐性債務分别劃分為政府債務和企業債務，前者是需要政府解決的政府債務，後者合規轉化為企業經營性債務。
第二，對于債務甄别後屬于政府債務的部分，可以采取财政化債和金融化債兩種方式。其中，财政化債包括：安排财政資金償還，出讓政府持有的股權、土地使用權以及經營性國有資産權益償還債務，通過發行再融資債券等置換高成本債務（詳見正文）。
第三，發揮金融與财政的協同作用化解政府債務。金融化債包括：推動地方政府與金融機構協商，對現有債務進行展期，對高息債務進行“削峰”，如遵義道橋；破産重組、清算等方式減計債務；由四大資産管理公司購買地方城商行、農商行的城投債，避免城投債務拖垮地方城商行、農商行引發金融風險，提前拆彈；政策性銀行發放中長期貸款，緩解目前到期債務壓力（詳見正文）。
第四，總體上堅持“誰家的孩子誰抱”和“中央不救助”的原則，但是需設定中央政府救助的前提條件，包括債務風險的嚴重性程度和債務投向形成資産的外部性程度，以及救助與問責同步進行，避免道德風險。
第五，重新調整各地方政府的債務限額額度，短期增加欠發達地區的債務限額，為隐性債務顯性化騰出空間；但是從長遠看應當根據經濟發展程度、舉債能力和事權确定各地區舉債額度，發揮出舉債額度的正向激勵作用，最終實作舉債能力越強、債務風險越小，額度越大。
（二）中長期要推動體制機制的關聯改革
第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題是根本。深化行政事業機關改革，強化績效管理。
第二，建立适應多元目标治理體系下的政績考核激勵限制制度和财政評估制度。
第三，建立政策出台前的評估機制和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至财政，避免風險财政化透支财政空間。
第四，盡快穩定宏觀稅負，不宜再出台大規模減稅降費，對老百姓影響不大但有利于推進高品質發展的稅種适當進行結構性加稅，包括消費稅、環保稅、資源稅等，根據房地産形勢盡快落地房地産稅并統籌相關稅種，探索資料财政。
第五，加快推進中央和地方、省以下财政體制改革，下劃消費稅給地方以增加地方财力，逐漸上收事權和支出責任至中央和省級政府，如區域均衡發展、調節收入配置設定和促進共同富裕、社會保障等職能，減輕地方和市縣财政支出責任。
第六，發行長期建設國債用于全國性和跨區域的基礎設施建設，順從項目邊際收益率遞減趨勢逐漸減少專項債的使用，實作長期建設國債、地方一般債、地方專項債三者并行的格局，資金來源與資金投向從期限、外部性、收益性上比對，分别對應跨區域重大建設、地方基本公共服務提供、地方有一定收益項目，進而提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重。
第七，優化債務區域結構，适度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度（前述增加欠發達地區的舉債限額隻是限于化債期間騰出隐性債務顯性化的空間，此處是從中長期，建立在短期債務問題已化解的基礎上），同時強化績效管理，負債與資産比對、成本與收益比對，在有優質現金流的資産項目上加杠杆，穩定杠杆率而非穩定杠杆絕對數。
第八，推動城投平台轉型為普通經營性國有企業。最核心是要剝離政府融資功能，形成政府與轉型城投的清晰界限，真正按照國有資本投資公司和營運公司實施管理，一方面轉型城投不再背負政府投融資的包袱，另一方面又按照市場化激勵限制自負盈虧。
第九，強化财政與金融配合。财政為主，貨币金融環境從數量和價格支援财政，避免财政政策單打一進而透支财政空間形成債務，要發揮政策性金融工具等積極作用。
财政财政，财是表象，政是根本，要根治債務問題，要從根本上解決政府職能規模與邊界，要徹底解決近乎無限責任政府問題，要徹底解決中央與地方、省與市縣的财政體制問題，避免“上面千條線、下面一根針”導緻的地方政府尤其是基層政府“小馬拉大車”，否則債務問題此次化解後仍将在未來再度爆發。
風險提示：外部沖擊超預期、經濟下行壓力超預期
目錄
一、如何看待地方政府債務風險？
二、目前地方債務風險形勢如何？
（一）地方政府債務風險
（二）經濟社會風險财政化，加大未來地方政府債務風險
三、如何化解債務？——短期六條與中長期八條建議
正文
一、如何看待地方政府債務風險？
第一，認識地方債務風險要放在财政整體運作的角度，債務是除轉移支付外收支缺口的重要彌補方式，是财力與支出責任的缺口。近年來，财力和支出責任出現了一些新的變化使得債務形勢逐漸惡化。
一是經濟持續下行加之大規模減稅降費，宏觀稅負持續下行，财政汲取能力下降。2008年國際金融危機之後，大陸經濟總體上持續下行，期間雖因逆周期調節有所波動，但不改整體下行趨勢。疫情爆發以來的三年，大規模減稅降費退稅等措施持續出台以穩定經濟，宏觀稅負持續下行。以一般公共預算收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2022年的16.8%，相當于2005年的水準。以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負在2013年見頂，從2013年18.6%下降到2022年的13.8%，相當于2001年的水準，2020-2022年分别下降0.8、0.2和1.3個百分點，下降速度較快。減稅降費固然提高了市場主體的抗風險能力，但是在居民和企業預期較弱的背景下，難以轉化為企業的投資和居民的消費，即分子端減稅降費推升了債務、分母端經濟增長不明顯，是以地方政府的負債率和債務率進一步攀升。未來随着土地出讓收入下行，地方政府财政汲取能力下降。
二是2012年以來，中央對地方政府的考核發生了變化，明确不再以 GDP 論英雄，但實際上地方政府面臨的目标更加多元，包括環境保護、脫貧攻堅、防範化解重大風險等，這意味着地方政府支出責任的範圍擴大、剛性程度上升，地方政府的收支缺口随之擴大。
三是經濟社會風險财政化，增加政府的潛在支出責任，推升債務。債務風險的形成固然有外部的沖擊，如中美貿易摩擦等，還部分地源于内部非經濟政策與經濟政策之間的不協調，尤其是環保一刀切、市場監管等過嚴。一刀切的非經濟政策導緻經濟下行、企業經營困難，社會呼籲财政發力來解決這些問題，即經濟風險财政化，這在無形中形成了政府的潛在支出責任，進一步導緻政府債務增加。同時，部分地方政府超前承諾的問題也加大了潛在政府債務，比如省級政府要辦為老百姓辦10 件實事，到市縣就要辦15 件甚至 20 件。
第二，大陸地方政府債務上升與大陸所處的經濟發展階段有關，債務和投資驅動型的經濟增長模式驅動着地方政府債務規模和債務率呈現出持續上升的趨勢。分稅制（财權和事權不比對）、城鎮化隻是表面原因，不能完全解釋，政績考核機制和近乎無限責任政府是根本驅動因素。分稅制并不必然導緻地方債務，因為中央轉移支付給地方政府後，實際上中央占比非常低，收支差通過國債彌補，真正的原因是政府職能的擴充和不穩定，這又源于政府與市場關系未能法治化定型。
第三，債務本身并不是風險，問題的關鍵是債務的支出結構與效率、債務期限結構與現金流的比對，是否形成了優質的資産和充裕的現金流，是否産生期限錯配的問題。
一方面，專項債越發名不副實，從經濟和社會收益角度，已成為事實上的一般債，不能實事求是反映風險；在包裝發行、使用方向等環節增加了地方政府的負擔。
另一方面，隐性債務集中展現在城投有息債務，在宏觀風險上，償還本金集中到期、償債利息加大、債務支出使用效率下降、債務支出并未形成優質的資産；在微觀風險上，城投公司總體上盈利能力弱、現金流差，近期支援拿地進一步惡化了現金流。
二、目前地方債務風險形勢如何？
（一）地方政府債務風險
地方政府顯性債務壓力可控，債務風險主要集中在城投平台等主體形成的隐性債務。截至2022年底，大陸地方政府債務餘額35.1萬億元，其中，一般債務14.4萬億元，專項債務20.7萬億元。考慮綜合财力和GDP後，大陸地方政府債務率為125.1%，負債率29.0%，顯性債務壓力尚可控。分省份來看，7個省份的債務率超過150%，分别是天津、吉林、雲南、遼甯、貴州、重慶和福建。分層級來看，地方政府債務餘額縱向層級分布因地而異。從全國來看，截至2022年末，省級、地市級和區縣地方政府債務餘額占比分别為16.3%、30.5%和53.1%，區縣政府債務超過半壁江山。但具體到各省則因地而異，不考慮四個直轄市，甯夏、青海、海南、甘肅、吉林五地省級債務餘額占比較高，分别為61.6%、60.7%、56.1%、53.2%和38.2%；而強縣域省份浙江和江蘇則主要集中于區縣，區縣地方政府債務餘額占比分别達到71.4%和63.7%。
但是考慮融資平台的有息債務後，整體償債壓力較大，尤其是中西部财政實力較弱的省份。截至2022年底，城投平台形成的帶息債務規模達到55.0萬億元（剔除母子公司重複計算部分，但未剔除已經成功轉型為普通國有企業的債務，不包括尚未披露年報的城投公司）。考慮城投平台有息債務後，大陸地方政府廣義債務率和廣義負債率分别達到320.4%和74.4%，均處于較高水準。分省份來看，廣義債務率超過300%的省份有18個，其中天津、重慶、江蘇和雲南4地超過400%，分别為774.2%、469.7%、444.1%和415.4%。
城投平台有息債務縱向層級分布與區域财力相關。從全國來看，城投平台的層級分布較為均勻，省級、地市級和區縣級三分天下，占比相當，分别為28.1%、38.5%和33.5%。但具體到各省則大不相同，強區縣省份浙江、江蘇區縣城投債務占比分别達到70.0%和56.4%；而甯夏、甘肅、西藏、吉林等屬于弱區域，市縣平台舉債較為困難，隐性債務主要集中在省級和地市級平台。
城投債迎來到期高峰，借新還舊壓力較大。從到期分布來看，2021-2025年是城投債到期高峰期，年均到期量達到3.3萬億。從地區分布來看，天津、雲南和青海面臨較高的到期壓力，2023年到期城投債在存續債中的占比高達87.4%、61.7%和50.5%，居全國前列。從行業分布來看，建築裝飾和綜合年内城投債到期規模較大，分别達到18604億元和13450億元，占上年末存量債券的比分别為29.5%和34.0%。
我們統計wind口徑下2014-2022年以來可比的2090家融資平台的經營情況發現：
一是城投平台資産負債率緩慢擡升。從2014-2022年，城投平台資産負債率中位數上升到2022年的58.7%，提高10.3個百分點。從整體資産負債率分布來看，超11%的城投公司資産負債率超過 70%，65.4%的城投公司資産負債率分布在50%-70%。
二是城投平台還本付息能力逐年下降。從還本能力來看，以有形資産/城投平台帶息債務衡量還本能力，自2014年以來整體呈現出下降趨勢，2022年該數值中位數僅為0.9，即變賣所有有形資産仍不能償還所有帶息債務。經營活動産生的現金流、EBITDA對企業帶息債務的覆寫能力也較差，2014-2022年城投平台經營活動産生的現金流淨額/帶息債務大于1的占比較小，2022年僅有0.3%，EBITDA/帶息債務也呈現逐年下降趨勢，2022年中位數僅為4.0%。從付息能力來看，企業利潤對利息的覆寫亦呈下降趨勢，2022年EBIT/利息費用中位數僅為2.6，加回折舊攤銷後 EBITDA/利息費用中位數也僅有3.7。
三是城投平台盈利能力較弱，ROA中位數不足1%。城投平台盈利能力較弱，與一般企業債相比财務資料上并不具有投資吸引力。淨資産收益率的中位數從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資産收益率的中位數從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%。
（二）經濟社會風險财政化，加大未來地方政府債務風險
一是房地産風險引發的财政沖擊。（1）沖擊房地産相關稅收及土地出讓收入，2023年1-6月土地使用出讓收入在上年低基數的前提下同比下降20.9%。（2）房地産行業風險化解需要财政支援，增加地方政府救助責任。2022年7月13日，紹興市鏡湖新區開發建設辦公室：“省裡有明确規定，無論開發商出現任何問題，政府有責任確定傳遞。”2022年7月19日，河南國資委旗下河南資産與鄭州國資委旗下鄭州地産集團共同成立地産纾困基金。（3）房企面臨較大的償債壓力。房企迎來償債高峰，尤其是境外債償還壓力較大。截至2023年7月26日，房企未來一年内到期的信用債餘額3300億元，海外債餘額3960億元（556億美元），合計7260億元。其中，境外債的償還壓力較大，未來一年到期餘額占比達到54.5%。美元加息将推升房企海外融資成本。
二是金融風險财政化。截至2022年末，全國村鎮銀行共有1645家。2022年四季度人民銀行評級的高風險村鎮銀行112家，占全部高風險機構的32.4%，占村鎮銀行總數比例為6.8%。中小金融機構風險如處理不當，可能會對區域金融穩定形成威脅。為處置村鎮銀行風險，例如，2022年7月11日至8月11日，河南、安徽已累計墊付43.6萬戶、180.4億元，客戶、資金墊付率分别為69.6%、66%。大部分城商行以及一部分農商行的第一大股東是地方财政，且由于區域經營和屬地監管，業務與當地财政緊密相關，是以地方财政承擔着一定的兜底或關聯責任。城商行和農商行存在以下問題：一是資産品質較差，不良貸款率高；二是盈利能力較弱，資産利潤率低；三是風險承受和吸收能力較差，撥備覆寫率和資本充足率低。經濟下行背景下，銀行業總體提高資本充足率以應對風險，農商行卻反而下行。
三是城投風險與财政風險交織。部分高度依賴土地出讓收入的地區土地出讓收入大幅下降，而目前民營房企整體遇到現金流困難，部分城投搖身一變通過拿地的方式為地方政府輸血，但是城投也面臨債務問題，這可能會導緻城投與财政風險進一步捆綁。
四是受國際大宗商品價格下行以及國内需求不足的影響，物價水準尤其是與财政關系度較大的PPI持續負增長，不利于财政增收。
五是突發疫情、地緣政治因素等引發的财政沖擊。突發疫情導緻疫情防控減收增支；突發地緣政治因素，引發企業經營成本上升，增加減稅降費和補貼支出需求。
三、如何化解債務？——短期五條與中長期九條建議
（一）處理好三對關系：增量與存量、顯性與隐性、債務與經濟增長
地方債務的形成原因複雜，包括體制性原因，又經過經年累月的積累，解決也非一朝一夕可以完成。尤其是目前地方債務風險、金融風險和社會風險交織，需要注意處置的力度和節奏。有效控制債務率要處理好幾對關系：一是存量和增量關系，确儲存量債務逐漸化解，嚴格控制增量，中央對地方提出黨政幹部負責的機制，省以下政府關系也應該建立起市縣黨政上司負責機制，解決道德風險問題。二是顯性債務和隐性債務關系，隐性債務要逐漸顯性化，根據公共屬性強弱劃分為政府債務和企業債務，分别通過财政和市場化法治化方式解決。三是分子與分母的關系，即分子端的債務盡可能要有更大的分母端産出，必須提高債務資金的使用效率。
（二）短期要應對好債務到期後的再融資問題，避免引發處置風險的風險等系統性風險，集中在拉長周期和壓降成本，以時間換空間，逐漸化解存量，但這隻是治标。
第一，通過嚴格審計摸清家底，甄别不同類别和成因的債務。将存量隐性債務分别劃分為政府債務和企業債務，前者是需要政府解決的政府債務，後者合規轉化為企業經營性債務。目前部分城投企業的業務範圍已經是以傳媒、非銀金融等為主，不再是傳統的以基礎設施投資建設為主要業務的城投公司，該部分債務理應屬于普通國有企業的債務，而不是政府債務。審計主要根據債務投向的領域，見賬見實物資産，要進一步區分是公共服務所必需但因收支缺口形成的債務還是地方行政主官扭曲的政績觀導緻的債務，如形象工程和無效投資等，前者是政府重點要解決的問題，實施盡職免責，後者要嚴厲問責一把手而非财政部門負責人。
第二，對于債務甄别後屬于政府債務的部分，可以采取财政化債和金融化債兩種方式。其中，财政化債包括：其一，安排财政資金償還，通過财政資金使用效率的提升為償還債務留出空間，主要來自于年度預算資金、超收收入、盤活财政存量資金等；其二，出讓政府持有的股權、土地使用權以及經營性國有資産權益償還債務，劃轉部分流動性較好的國資解決部分存量債務，典型案例為貴州的“茅台化債”；其三，利用項目結轉資金、經營收入償還；其四，通過債務置換等方式優化債務結構，優化債務期限結構、降低利率負債。通過發行再融資債券等置換高成本債務。例如，貴州、青海等中西部省份提出，争取高風險建制市縣降低債務風險試點等政策支援，通過發行政府債券置換隐性債務。
第三，發揮金融與财政的協同作用化解政府債務。其一，推動地方政府與金融機構協商，對現有債務進行展期，對高息債務進行“削峰”，以時間換空間。例如，貴州城投遵義道橋2022年12月30日釋出公告推進銀行貸款重組，涉及債務規模為155.94億元，貸款期限調整為20年，利率調整為3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，後10年分期還本。其二，在存量隐性債務顯性化、市場化的前提下，做好風險隔離，通過破産重組、清算等方式減計債務，避免風險傳遞引發區域性系統性風險。其三，由四大資産管理公司購買地方城商行、農商行的城投債，避免城投債務拖垮地方城商行、農商行引發金融風險，提前拆彈。其四，政策性銀行發放中長期貸款，緩解目前到期債務壓力。
第四，總體上堅持“誰家的孩子誰抱”和“中央不救助”的原則，但是需設定中央政府救助的前提條件，包括債務風險的嚴重性程度和債務投向形成資産的外部性程度，以及救助與問責同步進行，避免道德風險。如果地方債務風險的嚴重程度上升到可能引發金融風險、社會風險，而從全省角度仍無力化解，中央政府有必要對該部分債務進行救助，否則系統性風險爆發影響地區經濟增長和居民的公共服務提供，可以通過中央發行國債并轉移支付給地方政府償還到期債務的方式實作，可能主要集中在欠發達的中西部和東北地區；如果地方債務投向主要是用于全國性事權，即該項債務的産生是源于中央和地方事權和支出責任劃分不合理導緻的，地方政府承擔了中央的支出責任，該部分債務理應由中央發債置換。
第五，重新調整各地方政府的債務限額額度，短期增加欠發達地區的債務限額，為隐性債務顯性化騰出空間；但是從長遠看應當根據經濟發展程度、舉債能力和事權确定各地區舉債額度，發揮出舉債額度的正向激勵作用，最終實作舉債能力越強、債務風險越小，額度越大。
（三）中長期要推動體制機制的關聯改革：
第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題是根本。深化行政事業機關改革，強化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。隻有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業機關要麼回歸非盈利機構，要麼走向市場自負盈虧。對人口流出地區的區縣實施合并，減少财政供養人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力，否則改革将導緻新的社會群體性問題。
第二，建立适應多元目标治理體系下的政績考核激勵限制制度和财政評估制度，避免多元目标造成支出責任過快擴張。
第三，建立政策出台前的評估機制和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至财政，避免風險财政化透支财政空間。
第四，盡快穩定宏觀稅負，不宜再出台大規模減稅降費，推動減稅降費從數量規模型轉向效率效果型。對老百姓影響不大但有利于推進高品質發展的稅種适當進行結構性加稅，包括消費稅、環保稅、資源稅等，根據房地産形勢盡快落地房地産稅并統籌相關稅種，探索資料财政。
第五，加快推進中央和地方、省以下财政體制改革，下劃消費稅給地方以增加地方财力，逐漸上收事權和支出責任至中央和省級政府，如區域均衡發展、調節收入配置設定和促進共同富裕、社會保障等職能，減輕地方和市縣财政支出責任。
第六，發行長期建設國債用于全國性和跨區域的基礎設施建設，順從項目邊際收益率遞減趨勢逐漸減少專項債的使用，實作長期建設國債、地方一般債、地方專項債三者并行的格局，資金來源與資金投向從期限、外部性、收益性上比對，分别對應跨區域重大建設、地方基本公共服務提供、地方有一定收益項目，進而提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重。
第七，優化債務區域結構，适度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度（前述增加欠發達地區的舉債限額隻是限于化債期間騰出隐性債務顯性化的空間，此處是從中長期，建立在短期債務問題已化解的基礎上），同時強化績效管理，負債與資産比對、成本與收益比對，在有優質現金流的資産項目上加杠杆，穩定杠杆率而非穩定杠杆絕對數。
第八，推動城投平台轉型為普通經營性國有企業。最核心是要剝離政府融資功能，形成政府與轉型城投的清晰界限，真正按照國有資本投資公司和營運公司實施管理，一方面轉型城投不再背負政府投融資的包袱，另一方面又按照市場化激勵限制自負盈虧。
第九，強化财政與金融配合。财政為主，貨币金融環境從數量和價格支援财政，避免财政政策單打一進而透支财政空間形成債務，要發揮政策性金融工具等積極作用。
财政财政，财是表象，政是根本，要根治債務問題，要從根本上解決政府職能規模與邊界，要徹底解決近乎無限責任政府問題，要徹底解決中央與地方、省與市縣的财政體制問題，避免“上面千條線、下面一根針”導緻的地方政府尤其是基層政府“小馬拉大車”，否則債務問題此次化解後仍将在未來再度爆發。