《中國經濟周刊》記者 王紅茹丨北京報道
7月19日，大陸财政賬單揭曉：上半年，全國一般公共預算收入119203億元，同比增長13.3%。其中，稅收收入99661億元，同比增長16.5%；非稅收入19542億元，同比下降0.6%。分中央和地方看，中央一般公共預算收入53884億元，同比增長13.1%；地方一般公共預算本級收入65319億元，同比增長13.5%。
從上半年的财政資料看，财政收入形勢比較樂觀。對于下半年以及今年全年的财政形勢，接受《中國經濟周刊》采訪的專家均表示，由于經濟恢複基礎尚不牢固，今年的财政收入依然存在較大不确定性，而全國土地出讓收入下降是主要因素之一。
2022年，受新冠疫情、政策調控、地産行業風險暴露等多重因素影響，全國土地出讓收入較上年度下降23.3%。今年上半年，國有土地使用權出讓收入18687億元，同比下降20.9%。在土地收入持續下降的情況下，如何保障地方财力？
今年實作一般公共預算收入目标壓力不大
财政部日前釋出的資料顯示，今年上半年财政收入增幅較高。
7月19日，财政部國庫支付中心副主任薛虓乾在财政部舉行的2023年上半年财政收支情況新聞釋出會上給出了解釋：除經濟恢複性增長帶動外，主要是去年4月份開始實施大規模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多，拉低基數，今年相關退稅恢複常态，上半年同比少退15236億元。受此影響，稅收收入特别是國内增值稅大幅增長，相應拉高财政收入增幅。
中國社會科學院财經戰略研究院财政審計研究室主任汪德華向《中國經濟周刊》記者表示，今年上半年一般公共預算收入、稅收收入主要受去年上半年加速推行大規模增值稅留抵退稅政策導緻基數過低的影響，但增速資料對于形勢判斷的參考價值不是很大，進度名額更适合評估目前财政形勢。
在汪德華看來，以年初全國預算工作報告預計的全年各稅種收入為分母計算，前5月即使是下降16.1%的國内消費稅、下降1.9%的企業所得稅、下降11.3%的資源稅、下降15.5%的土地增值稅、下降7.6%的車輛購置稅，其序時進度也分别達到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都屬于正常乃至超進度範圍内。“也就是說，相關稅種今年可能負增長的情形，相關部門在年初編制預算時已經充分考慮到了。”
汪德華通過計算發現，今年1—6月财政收入的進度名額已經過半，“總體上看，1—6月稅收收入99661億元，序時進度已達54%；增速僅為負0.6%的非稅收入19542億元，序時進度竟達到60%，均已超過正常的序時進度要求50%（6/12）。”
“這說明，進度名額雖不如增速名額樂觀，但依舊形勢不錯：今年實作一般公共預算收入目标的壓力較小，甚至可能略有超收。”汪德華說。
中央财經大學财政稅務學院教授楊華也對今年實作财政收入目标比較樂觀，她向《中國經濟周刊》記者表示，從目前的經濟發展形勢看，今年财政收入形勢好于去年，主要是經濟總體呈恢複态勢，為财政收入形勢趨穩向好奠定了基礎。而去年大規模增值稅留抵退稅導緻基數低，也為今年财政收入恢複性增長奠定了基礎。同時，去年部分緩稅費在今年入庫，也有利于财政收入增長。
土地财政滑坡是大機率事件
盡管今年實作一般公共預算收入目标問題不大，但地方财政形勢面臨挑戰。學者一緻認為，主要是以國有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入出現大幅負增長。
汪德華從序時進度進行了分析：上半年，全國政府性基金預算收入23506億元，同比下降16%，序時進度為30%；地方政府性基金預算本級收入21594億元，同比下降17.2%，序時進度僅為29%，其中，國有土地使用權出讓收入18687億元，同比下降20.9%，序時進度估計為29%左右。
“目前國有土地出讓收入通過調入等多個通道全面影響地方财政運轉，目前其收入增速與收入進度遠不及預期，是地方财政運轉困難最重要的影響因素。”汪德華向《中國經濟周刊》記者表示。
目前，國有土地出讓的收入通過諸多方式轉入一般公共預算中。
一是新增建設用地土地有償使用費。二是自2015年起，從土地出讓收益中提取的教育基金、農田水利建設基金列入了一般公共預算。三是通過“調入資金”通道調入一般公共預算的資金。
“其中，從土地出讓收益中提取的教育和農田水利建設這兩個基金，制度上要求各從土地出讓純收益中提取10%，但總體金額不是很大。目前能查到的公開資料是2014年，兩個基金之和大概是500多億元，相當于當年淨國有土地出讓規模的1%左右。”汪德華說。
根據《中國财政年鑒》2020年度資料顯示：各省份“調入資金”合計達3.5萬億元，占當年全國一般公共預算收入的比重為33%，如湖北、廣西、貴州、江西、吉林等省份占比較高；上海、北京、内蒙古等省份相對低一些。
土地出讓收入通常主要用于地方基礎設施建設、土地開發等方面，其純收益也主要用于城市建設等方面。尤其是近些年來，調入一般公共預算的“調入資金”，其規模越來越大，土地财政在保運轉、保民生上也起到重要的支撐作用。
國有土地出讓收入本身是放在政府性基金預算管理的，有許多方面的支出。“一方面，在國有土地出讓時，存在大量資金支出，其中很大一部分是土地出讓的成本。此外，還有很多專門支出安排，主要用于地方的基礎設施建設。另一方面，政府性基金預算包含專項債資金，而專項債的運轉很大程度上依賴土地出讓收入。”汪德華表示。
土地出讓收入未來形勢會怎樣，目前業内已有共識。
“短期之内，未來幾年中，土地出讓收入可能還有适度反彈。但是，從中長期看，土地出讓收入，特别是淨收益持續下滑的趨勢是難以扭轉的。”汪德華說。
楊華向《中國經濟周刊》記者表示，一方面，地方政府可出讓的國有土地持續減少；另一方面，2018年以來，随着人口結構和供求關系變化，房地産行業增速放緩，全國國有土地使用權出讓收入整體也呈現逐年放緩的趨勢。是以，從中長期來看，代際人口更替将帶來地産銷售和投資進一步下滑，土地财政滑坡是大機率事件。
那麼，在土地财政可能退潮的情況下，地方财政該如何運作？
多管齊下應對土地财政退潮
汪德華建議，在财政政策方面同時考慮增量政策和更快速有效的存量型政策。
“調整存量型政策方面，盤活行政事業機關存量資産，變資産為資本，在短期内可以相對減輕地方政府支出壓力。同時，拉長地方債務處理時間将在很大程度上給地方财政休養生息的空間。”汪德華通過《中國經濟周刊》提出以下三點措施。
首先是适當延長地方政府存量隐性債務化解時限。按照此前安排，各地應在2018—2028年10年間完成地方隐性債務存量化解任務。但因新冠疫情三年的嚴重沖擊，可考慮将存量地方隐性債務10年化解任務延長到2031年完成。
其次是近幾年可以考慮加大地方政府專項債借新還舊的範圍和力度。“我在調研中發現，目前一些地區、一些領域的專項債已啟動發行再融資債券的方式借新還舊。考慮到目前地方财政運轉壓力較大，這一方式的範圍和力度都可以考慮加大，這樣可以在短期内減輕地方還本壓力；長期看，專項債應探讨更為合乎現實國情的管理方式。”
最後是适當推遲做實行政事業機關人員職業年金的實施時限。地方财政剛經曆三年疫情沖擊，還需休養生息。做實職業年金是必要之舉，但在近期經濟複蘇乏力的背景下推行，将進一步加大地方财政的壓力。等經濟複蘇進入良性循環軌道後，再推進更為穩妥。
而征收房地産稅也被認為是土地财政轉型的一大方向。楊華向《中國經濟周刊》記者表示，雖然目前征收房地産稅存在一些現實困境，比如何時是适合推行房地産稅的時機等，但從長遠來看，征收房地産稅是大勢所趨，将為地方政府提供穩定财源，進而有效彌補地方财政收支缺口。
此外，在楊華看來，提高國有企業利潤上繳财政的比例也是補充地方财力的一個重要方式。她進一步指出，根據十八屆三中全會提出的目标，2020年國有資本收益上繳公共财政的比例要提高到30%。但是，目前國有資本經營預算收入占國有企業（非金融）淨利潤的比重僅為20%左右，這部分收入中還有一半以上用于對國有企業的補貼支出。
據楊華測算，未來5年間，假設國有企業（非金融）總資産回報率每年提高0.2個百分點，上繳收益占淨利潤比例逐漸從20%左右提高至30%，國有資本經營預算收入未來5年将累計新增1.96萬億元，或許能夠對土地财政缺口形成有效補充。
總體上看，應對土地财政可能退潮對地方财政運轉帶來的沖擊，還是要回到固本強基的正途上。對此，汪德華指出，需通過深化預算改革，包括政府職能、機構、人員的調整，夯實節支的基礎；調整财政支出結構，使其與高品質發展的要求相适應。此外，還可以通過财稅體制改革解決一些結構性問題。
“土地财政退潮對不同市縣的影響有很大不同，我們要仔細核算、梳理、明确不同市縣的财政困難程度及原因，通過推進省以下财政體制改革、轉移支付制度改革等，緩解這些問題。”汪德華說。
（本文刊發于《中國經濟周刊》2023年第14期）
2023年第14期《中國經濟周刊》封面