大陸無人駕駛航空器産業快速發展，已廣泛應用于農業、國土、物流等領域。 資料圖
據司法部消息，國務院、中央軍委日前公布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起施行，該《條例》也是大陸無人駕駛航空器領域的首部專門行政法規。
南都記者關注到，《條例》明确建立産品識别碼和實名登記制度，生産者應當為其生産的民用無人駕駛航空器設定唯一産品識别碼，所有者應當依法進行實名登記。《條例》還強化操控人員要求，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器的人員應當申請取得相應操控員執照，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器應熟練掌握操作方法。
現狀
“黑飛”擾航、失控傷人等問題凸顯
無人駕駛航空器，即公衆熟知的“無人機”，是指沒有機載駕駛員、自備動力系統的航空器，國務院、中央軍委為何要針對無人駕駛航空器專門制定一部《條例》？
司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負責人就《條例》有關問題回答記者提問時介紹，從實踐層面看，近年來大陸無人駕駛航空器産業快速發展，已廣泛應用于農業、國土、物流、科研、國防等領域，對促進經濟社會發展發揮了重要作用。與此同時，實踐中無人駕駛航空器“黑飛”擾航、失控傷人、偷拍侵權等問題日益凸顯，威脅航空安全、公共安全和國家安全，風險挑戰不容忽視。
此外，上述負責人稱，從制度層面看，大陸現行航空管理制度是基于有人駕駛航空器運作管理模式設計的，缺乏有效針對無人駕駛航空器管理的相關制度規定，也難以适應無人駕駛航空器技術更新快、應用場景廣等特點。制定專門行政法規，及時填補無人駕駛航空器管理法規空白，依法加強無人駕駛航空器飛行及相關活動的安全監管，有效化解和防範風險，促進相關産業持續健康發展，很有必要也非常迫切。
監管
建立産品識别碼、實名登記制
值得關注的是，目前無人駕駛航空器種類繁多，《條例》在制度設計上如何适應這一情況？
上述負責人稱，無人駕駛航空器類型很多，其性能、用途、運作風險等差異較大，在堅守安全底線的前提下，在監管上需要适度展現差異化，不宜“一刀切”。據此，《條例》按照分類管理思路，根據重量、飛行高度、飛行速度等性能名額，将無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個類别，在設計生産、操控人員要求、飛行空域劃設、飛行活動規範等方面，既明确了一體遵守的規則，又規定了差異化的監管要求，以更好地适應實際情況。
在适航管理上，《條例》明确微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統的設計、生産、維修以及組裝、拼裝無需取得适航許可。在飛行活動審批上，微型、輕型、小型無人駕駛航空器在适飛空域的飛行無需提出飛行活動申請；微型、輕型民用無人駕駛航空器在适飛空域融合飛行無需經空中交通管理機構準許，也無需取得特殊通用航空飛行任務準許。
《條例》還明确建立産品識别碼和實名登記制度，生産者應當為其生産的民用無人駕駛航空器設定唯一産品識别碼，所有者應當依法進行實名登記。完善營運合格證制度，使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的機關，應當申請取得營運合格證。
此外，《條例》還強化操控人員要求，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器的人員應當申請取得相應操控員執照，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器應熟練掌握操作方法，了解風險警示資訊和有關管理制度。
治理
劃設無人駕駛航空器管制空域
近年來，無人機傷人事件頻出，無人機“亂飛”現象的治理也備受公衆關注。
對此，《條例》專門規範空域劃設和飛行活動，劃設無人駕駛航空器管制空域，未經空中交通管理機構準許不得在管制空域内實施飛行活動。明确隔離飛行為主原則，無人駕駛航空器通常應與有人駕駛航空器隔離飛行。
《條例》還明确建立飛行活動申請制度，明确需提出飛行活動申請的情形以及審批權限和審批時限等。同時明确無人駕駛航空器飛行避讓規則以及禁止性行為等。規範涉外飛行活動，禁止外國無人駕駛航空器或者由外國人員操控的無人駕駛航空器在大陸境内實施測繪、電波參數測試等飛行活動。
操控無人駕駛航空器實施飛行活動，應當遵守哪些規範？《條例》對此明确，無人機駕駛人應依法取得有關許可證書、證件，并在實施飛行活動時随身攜帶備；按照國家空中交通管理上司機構的規定保持必要的安全間隔；控微型無人駕駛航空器的，應當保持視距内飛行；操控小型無人駕駛航空器在适飛空域内飛行的，應當遵守國家空中交通管理上司機構關于限速、通信、導航等方面的規定；受到酒精類飲料、麻醉劑或者其他藥物影響時，不得操控無人駕駛航空器等。
在法律責任承擔方面，《條例》明确，違反規定，未取得操控員執照操控民用無人駕駛航空器飛行的，由民用航空管理部門處5000元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，處1萬元以上10萬元以下的罰款。
此外，《條例》還規定，未經準許操控微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器在管制空域内飛行，或者操控模型航空器在空中交通管理機構劃定的空域外飛行的，由公安機關責令停止飛行，可以處500元以下的罰款；情節嚴重的，沒收實施違規飛行的無人駕駛航空器，并處1000元以上1萬元以下的罰款。
專家呼籲
抓緊配套标準制定及監管系統建構
與此同時，《條例》從多個方面展現了促進發展的要求。明确規定，國家鼓勵無人駕駛航空器科研創新及其成果的推廣應用，促進無人駕駛航空器與大資料、人工智能等新技術融合創新；國家在確定安全的前提下積極創新空域供給和使用機制，完善無人駕駛航空器飛行配套基礎設施和服務體系。
中國工程院院士陳志傑認為，《條例》在分類管理的國際通行架構下，結合大陸空域和飛行活動的現狀特點，提出的具有中國特色的無人機分級分類、協同監管模式，将對大陸推動無人機産業高品質發展、把握低空經濟發展新機遇産生積極影響。
中國民航管理幹部學院院長于劍則表示，《條例》的出台，打通了大陸無人駕駛航空器管理體制機制的“大循環”，但打通程式性、技術性“微循環”将是更為繁重的任務。有關部門和機關應當抓住《條例》實施前的過渡期，抓緊配套規章标準、加快建構監管系統，超前布局科研專項，有序引導行業自律，為大陸無人駕駛航空器産業起飛鋪平跑道。
大聲公
違規飛行将承擔哪些責任？
違反規定，未取得操控員執照操控民用無人駕駛航空器飛行的，由民用航空管理部門處5000元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，處1萬元以上10萬元以下的罰款。
未經準許操控微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器在管制空域内飛行，或者操控模型航空器在空中交通管理機構劃定的空域外飛行的，由公安機關責令停止飛行，可以處500元以下的罰款；情節嚴重的，沒收實施違規飛行的無人駕駛航空器，并處1000元以上1萬元以下的罰款。
采寫：南都記者 劉嫚