中國政府預算績效管理改革研究——系統化思路與基本要領

文 ▏劉薇 賈康

摘要

全面實施預算績效管理，是中國建立現代财政制度和推行國家治理現代化不可或缺的基本條件。如何按照黨中央關于全面實施預算績效管理總體部署，推進預算績效管理改革，成為重大現實問題。通過對“十三五”及以前時期預算績效管理改革成效與存在的問題進行分析，探讨正确設計預算績效管理改革的基本思路與要領，提出将系統化訴求與“問題導向”相結合，全面深化預算績效管理改革的四項操作原則和六要素架構思路。指出，加快立法建設，提升預算編制預測支援水準和形成績效管理全流程閉環，優化績效評價标準和名額體系整體設計，推進各部門整體協調的支出績效管理，加快人才培養和數字化技術支援能力建設，落實立體化監督機制對接獎懲責任制等基本要領，能夠積極、穩妥地完善并推進大陸政府預算績效管理體系建設。

劉薇，中國财政科學研究院副研究員、碩士生導師。

賈康，中國财政科學研究院研究員、博士生導師；華夏新供給經濟學研究院創始院長。

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一、問題的提出與相關研究文獻述評

各級政府的預算管理，是财政配置設定體系發揮服務全局功能作用的運作載體和工作形式。全面實施預算績效管理，作為深化财稅體制改革、建立現代财政制度的保障措施之一，是推進國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的基礎條件。黨的十八屆三中全會指出，财政是“國家治理的基礎和重要支柱”，闡明了财政在宏觀經濟治理中的重要地位，并對财政改革與全面配套改革給予了戰略性指導，其後黨中央、國務院曆次重要會議，對于深化财政改革又不斷做出指導意見，其中包括實行政府行為事前、事中、事後全面預算績效管理的改革創新方針。2018年中共中央、國務院正式印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，為預算績效管理改革明确了方向和路徑，強調“花錢必問效、無效必問責”的方針原則。2015年新修訂的《預算法》和2020年出台的《預算法實施條例》，已為大陸預算績效管理初步奠定了相關法理基礎。“十三五”時期，有關部門針對績效目标和名額體系出台一系列相關制度和管理辦法，初步建構科學的預算績效名額和标準體系。2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5号）出台，進一步明确預算管理制度改革的重點突破，為預算績效管理改革明确了目标導向和關聯任務。2022年《政府工作報告》明确提出“深化預算績效管理改革，增強預算的限制力和透明度”。

在中國闊步邁進“強起來”現代化程序的新階段，以新發展理念引領、建構新發展格局而追求高品質發展、實作“新的兩步走”戰略目标的曆史時期，财政必須在宏觀經濟治理中更好地發揮功能作用，預算績效管理改革勢必要以其深化，來力求更好地服務國家發展全局，并将涉及優化公共資源配置、提高公共産品品質和公共服務水準等相關的一系列制度創新、管理創新和技術創新問題。基于這一視角，本文聚焦于建構現代預算績效管理制度，研讨配套改革制度建設中把握三層次創新相結合的系統化思路與基本要領。

這個方面的國際經驗值得注意。作溯源考察，我們可認為績效管理是從私人部門引入政府部門的概念。政府績效（Government Performance）的概念于20世紀70年代的“新公共管理運動”興起後日益受到重視，英美等發達國家立法機關或行政機關陸續推出關于績效預算的法案，使政府預算績效管理工作在法律法規架構下逐漸運轉起來。國外對預算績效制度的研究内容，展現在對績效内涵法律界定、績效預算管理立法要求和制度改進、政策實施等方面，學術界也已作出不少研究探讨。Schmidle對美國《政府績效與結果法案》實施的評估認為，以問責制對績效預算提供必要的激勵後，政府的确形成了重視績效計劃、績效測評、績效報告的行政管理模式。Gerrish對績效管理體系進行meta分析，肯定績效管理的積極影響。Matthews F．M 通過比較英國工黨政府（1997—2010年）和聯合政府（2010—2015年）執政期間的績效管理方法，證明兩種表面上不同的方法之間存在的連續性。Lu等研究了美國績效預算法律與績效預算制度執行品質之間的關系，認為前者是使績效預算體系良好運作的必要支援條件。Gherghina認為，政府績效評價與政府審計具有協同關系，二者都以更好地履行政府對公共資金的受托責任為目标。OECD（經濟合作與發展組織）成員國高度重視預算績效理念與導向，該組織提煉了“為結果而預算”的政府預算績效管理理念，以此為書名編寫的專著已對國内産生重要影響，國内學者也有撰文對OECD成員國的績效預算改革實踐做出介紹。

中國國内關于預算績效管理，近些年已有較為豐富的研究文獻。肖捷認為，全面實施預算績效管理是落實以人民為中心的發展思想的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措。馬國賢指出，績效管理不隻是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，其目的是實作公共管理科學化。劉尚希指出，績效管理是政府從追求績效出發，以績效目标、績效預算、績效撥款、績效評價為基本環節的管理體系。白景明認為，預算績效管理的本質是财政資源配置的最優化，而财政資源配置的最優化具有縱向和橫向的兩個次元：縱向上，要追求最優的投入産出率；橫向上，要提高資金在各個環節和部門的使用效率。王澤彩認為，預算績效作為一種限制決策機制，貫穿政府活動起點和終點；績效資訊賦予了各方評價與問責相關部門的能力。劉江宏強調，政府績效評價價值、評價基礎和評價技術，最後都歸根于制度安排。童偉提出，應以結果為導向，以相關性、效率和效果為核心，建構覆寫預算周期全過程的地方預算績效監督體系。馬海濤等提出，要培育績效管理理念和文化，将績效理念融入政府工作中來；擴大預算績效評價試點的廣度和深度，建構預算績效評價名額庫；強化部門規劃制訂與績效考核，試編中期财政規劃，建立績效與預算的聯系；引入權責發生制會計，實行部門績效報告制度。馬蔡琛提出中國的财政支出績效評價需要頂層設計，探索建構具有中國特色的财政支出績效評價的邏輯模型。劉晔基于制度視角，認為頂層設計方向應展現以民為本的公共價值根本，通過規範财政分權推進财政改革可持續化。李紅霞和周全林指出，深化中期預算改革，可将現有預算管理的支出控制轉向績效導向，完成“管好政府錢袋子”的重大轉變，提出要擴大四本預算之間的銜接關系，擴大預算績效評估範圍、重視績效結果應用，加強法治化建設，提升政府治理能力和水準。陳少強和萬琪提出在大資料時代背景下，應強化預算績效資訊化管理能力，完善預算績效管理制度體系，健全預算績效管理目标名額。王會金、顔海娜表述了績效管理的協同治理思想，即“政府績效隻有通過‘合作生産’過程才能得以形成”。曹堂哲建議借鑒美國聯邦政府管理與預算辦公室（OMB）模式，以預算績效管理部門為主導，建立全面實施預算績效管理機制。楊肅昌提出了公共支出績效審計制度的基本架構設想，認為應形成以人大為主導、審計機關為主體、财政部門和公共資金使用機關為基礎、社會監督為補充，内外結合、上下互動、多方協作的“大績效審計”組織和工作體系。鄭方輝等總結“廣東模式”實踐經驗，提出建構由人大主導、政府部門協同、第三方實施的财政績效評價新模式。

由此可知，國外的相關研究較為重視績效預算法律法規體系建設和完善，并強調實踐中制度和方法改進的積極作用，進而帶出理論分析、經驗總結和操作方式等方面的認知。國内學者對績效管理研究，結合國情與實際問題，已有相當程度的展開，許多學者意識到政府預算績效管理制度供給與現實需求的沖突比較突出，必須深化預算績效管理改革，并且對相關頂層設計的重要性和迫切性也有共識。基于已有的研究認識，本文研究可能的創新在于：一是研究視角上，緊密結合中國經濟社會轉軌和創新發展實際中的“問題導向”，從宏觀績效的重要性切入而引出既有全局視野和系統性、又有“對症下藥”特點的改革整體制度建設架構思路與建議。二是在制度創新的主題下，更為條理化地提出相關改革操作原則，并對接改革基本要領與實施路徑。

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二、中國預算績效管理中存在的主要問題

現代預算管理制度需在綜合考慮一國政治、經濟、社會發展實際的基礎上确定，并伴随社會經濟發展而進行動态的調整和完善。為使預算績效管理在中國适應新發展階段、落實新發展理念，建構新發展格局的要求，必須正視現存的不足與困難，依照“加強财政資源統籌”的要求，從全局觀和現代化治理的高度，将貫徹中長期戰略與提升預算績效有機融合，并把系統論思維與“問題導向”下尋找“對症下藥”的解決方案相結合，以求在改革中建構現代預算績效管理制度體系。我們認為，大陸預算績效管理方面現存的問題，主要展現在以下六個方面。

（一）預算績效評價與管理，在法治化軌道上的前置性基礎建設尚不到位

建立“現代财政制度”，實施“現代國家治理”，必須結合“全面依法治國”大政方針的貫徹實施，在法治化軌道的引領和保障作用下，推進預算績效管理的有效實施。由于大陸的曆史傳統等客觀原因，法治化相關條件建設曾長期薄弱，面對改革開放以來各領域的破舊立新，必然經曆創新中“試錯”過程的考驗和相對緩慢地從“無法可依”到“有法可依”，又從“有法可依”到“有良法可依”的制度建設過程。作為政府預算績效取向的改革與管理優化前置性基礎條件的相關法制，雖已有初步架構，但還明顯地未能充分到位，尚需要以相關法律法規的進一步确立與完善為重要前提，使提升預算績效管理水準的訴求，得到更為堅實、具體的立法支援而實作較高水準的制度化、規範化。必須正視，大陸全社會的績效理念和績效文化基礎（尤其涉及對于政府行為的績效限制）還相當薄弱，關于政府預算績效管理的立法層次還比較低。近些年，自上而下關于推進預算績效管理，主要是援引《預算法》層面的績效概念、原則和“紅頭檔案”工作規劃的要求，這些雖發揮了重要指導作用，但總體而言，尚缺乏宏觀績效管理理念與規則較充分的法治化表現形式，沒有專門的預算績效法規作為預算績效管理體系建設最直接的有力支撐與保障，管理制度體系和相關措施辦法不夠健全、具體和細化，在協調與績效管理相關的财政與各部門之間關系時，尤顯難度較大。

（二）預算績效評價與管理，在專業化軌道上作為前置性技術基礎的預測能力仍明顯薄弱

按照中央要求，預算績效管理要從“事前”開始，貫穿“事中”，延續和終結于“事後”，于是在預算編制與執行之前的始發環節，客觀上需要有對預算期内财政收支将面臨的經濟社會相關條件、運作結果、關鍵場景等，做出盡可能高水準的量化預測結果，這成為啟動全過程績效管理的前置條件。但由于種種主客觀條件限制，從中央到地方，預算編制環節“事前”對相關情況、經濟參數和未來場景的預測能力，不論從從業人員專業素質來說，還是從模型方法的開發與運用和統計資料庫資料支援來說，都還很難适應績效管理的要求，在相關專業團隊的建設、資料資料支援條件、模型開發和優化、經驗的積累等方面，普遍存在明顯短闆。是以，目前要是編制“三年滾動預算”，還力有未逮，在中央級，還隻能按“三年滾動規劃”來作比較粗線條的要求；在地方層面，往往主要還在探索以建立項目庫、專項經費台賬等為重點切入的初步方案。

（三）預算績效管理的工作規範和評價标準亟待完善

預算績效管理政策檔案規定，目前以預算部門和機關自評價為主體，财政再評價為重點，第三方評價為補充。2013年财政部制定出台的《預算績效評價共性名額體系架構》對項目支出、部門整體支出、财政預算三個層面分别給出了共性評價名額。但由于一系列主客觀條件限制，具體到各個行業、不同領域的評價名額體系，尚未出台，相關規範性檔案與操作規範，還遲遲沒有形成由管理部門認定的、相關利益主體接受的、細化、标準化形态，這就使評價結果的合法性、合理性和可比性、公信力，都還受到明顯制約。

（四）預算績效目标的設定和自評價品質亟待提高

由于前述幾方面的原因，預算績效目标在客觀反映和引導實施效果方面存在一定的技術困難，尤其是政府履職立場定位的績效評價，不能局限于微觀視角“成本—效益分析”概念的績效評價，必須着眼于宏觀績效、經濟社會綜合績效，其量化難度高，形成共識不易，實際工作中便表現為績效目标管理要求不統一、不規範，具體目标設定不明确，往往可考量度、可評價性不高；因而在目标申報、稽核環節不能形成完善的工作機制，申報表中的績效名額填報不夠科學，進而績效目标和部門職能、政府工作任務結合得不夠緊密，無法全面反映部門履行職能的情況，不能充分展現事業發展的要求，難以科學衡量投入産出的社會效益和長遠效益。初創階段，實際工作中績效目标評價往往流于形式，事前、事中的評價不全面，評價偏重項目驗收考核，而且評價标準偏低、缺少關鍵因素，評價方法單一，績效自評缺乏客觀性和準确性，導緻低水準、缺乏公信力的評價結果。

（五）預算績效目标的動态監控範圍還很有限

受傳統投入預算的影響，預算執行及其監控的關注點僅為預算資金本身形式上的合規性，現有的預算績效目标動态監控範圍，也還基本局限于預算執行進度，停留在對應政策要求層面的日常監督，未能全面明确預算績效目标的重點應落于“國民經濟與社會綜合績效”層面的資金運作結果，進而基于連帶關系需納入評價工作視野的各種外部環境、條件變化等可能對績效目标實作産生影響的因素，也就關注不足。客觀地看，反映“初創時期”特點，預算績效管理所需的事前、事中、事後全過程的監控，尚不能形成體系化狀态，動态監控的範圍當然也難以适應“全覆寫”架構的要求。比如，在總結中國财政扶貧項目資金績效目标動态監控試點的基礎上，亟待全面擴大績效目标動态監控範圍，考慮從開展試點，逐漸推廣到将所有納入績效目标管理的預算項目都開展績效執行跟蹤監控，以提升關于綜合績效的評價品質，才能較好地規範和監督政府有效履職。

（六）預算績效管理的“人才基礎”與“資料基礎”支撐力不足

與上述幾個方面與層次上的問題存在内在關聯的，是于預測能力等着眼點上前已提及的“人才”與“資料”兩方面的支撐力不足。這其實也表現于“事中跟蹤”與“事後定評”環節上的掣肘，主要有四個方面“不到位”：一是機構人員隊伍建設不到位，即在财政、預算部門以及參與預算績效管理的社會組織方面都存在人員的普遍缺乏問題，涉足多專業領域的複合型人才儲備較少；二是教育訓練力度和内容的多樣化、持續性等方面不到位，未能針對目前相關從業人員知識水準不一、基礎工作繁重等問題設計有效的教育訓練課程，一部分教育訓練機關基礎設施與師資水準較低；三是資訊系統研發不到位，績效評價标準庫、資料資料庫建設滞後，共建共享的政府“金字号工程”聯網資料庫尚未如願形成，對預算績效管理提供的支撐力較弱，資訊系統的後期維護和保障投入不足；四是第三方力量培育不到位，能獨立承擔相關工作的專業中介機構少，績效評價專家庫建設滞後，對績效評價工作的支援力度仍很有限。

總之，與黨的十九屆四中全會提出的“完善标準科學、規範透明、限制有力的預算制度”、十九屆五中全會提出的“深化預算管理制度改革，強化預算限制和績效管理”要求相比，我們亟須正視較大差距，重視解決現存的問題與不足。為貫徹落實黨中央對建立現代财稅體制提出的要求，迫切需要把預算績效管理置于經濟社會發展與政府體系履職的全景圖之内，與時俱進地規劃相關頂層設計，明确改革操作原則、架構思路、基本要領和實施路徑。

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三、中國預算績效管理改革的基本操作原則和制度建設架構思路

為适應新時代推進現代化的戰略要求，今後一個時期，大陸的預算績效管理改革，要适應預算績效管理發展的階段特征，在落實黨中央、國務院關于全面深化預算管理改革、加強政府預算績效管理總要求過程中，将制度創新、技術創新和管理創新緊密結合，以攻堅克難的創新意識和實事求是的科學精神，積極而務實地分步驟、漸進式建設具有中國特色的預算績效管理制度體系。基于前述“問題導向”的分析，特提出以下四方面的基本原則，并推進到制度建設架構思路及其六方面邏輯化要點的組合。

（一）中國預算績效管理改革的基本操作原則

1．以系統論思維貫徹實施制度創新的原則

預算績效管理的根本目标，是服務現代财政制度建設和現代國家治理的全局，相關的改革創新，要作為一項系統工程，以制度的前瞻性、确定性來化解現實生活中的低效制約與不确定性。在以改革建構預算績效管理架構過程中，首先應深刻認識和正确把握預算管理的本質訴求、内在規律和于經濟社會轉軌中發展的特征，以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局為大參照系，以系統論思維的全局觀“跳出财政看财政”，以制度創新作為“綱舉目張”的龍頭因素，充分打開管理創新和技術創新的潛力空間，大力提升以預算績效管理防範和化解低效誤配等風險因素、追求公共利益最大化的功能。

2．統籌規劃下的長短期結合、由粗到細、由簡入難的漸進原則

預算績效管理制度體系建設需要具備長期視野，又必然從短期做起，長短期結合，作好由粗到細、由簡入難漸進推行的全面考慮、綜合把握。既要有頂層統籌規劃的全面完整性，又要有循序漸進、先易後難、總結積累經驗的漸進性。在統籌規劃預算績效管理架構的頂層設計時，注重将關鍵緊迫問題與長效機制統籌結合由點到面；使微觀的資金效益評價與實作宏觀目标的綜合績效評價互為借鑒由表及裡；把持續推進中的突出重點與兼顧通盤融彙一體；先搭架構，後描細節，先抓較易的項目評估，再做較難的經常性收支評估，提高短期方案與中長期機制和體系建設适配程度。

3．全面推進與示範帶動相結合的原則

在建設和完善大陸績效管理制度體系的同時，應注重在堅持形成“全面”特征管理架構和制度機制的取向下，承認不可能上下左右齊頭并進，總體而言應有中央層級先行、部分重點部門和重點領域先行的縱向、橫向雙次元的示範帶動。在部門預算績效考評的法規基礎和支援條件、事前績效評估所需的預測能力、分領域績效評價的名額體系建構、“部門綜合預算”基礎上的整體考評等方面，既要作通盤部署，又應抓好試點經驗的總結示範，将全面推動與示範帶動形成合力。

4．調整既得利益與協同增效相結合的原則

預算績效管理改革必然會觸動原先以“基數法”為主加“讨價還價”而形成的“利益固化的藩籬”，純然的“帕雷托改進”（隻有主體受益而無主體受損）已基本上做不到，這将在部門間資金配置格局上尤為明顯地表現出來。需要明确“克服既得利益阻礙”的必要性、必然性，同時又應充分注重可能的帕雷托改進空間（如資訊共享、陽光化多部門評議帶來的“共赢”效應），積極形成協同創新。在建構預算績效管理綜合機制中，要努力形成各責任主體權責明确、風險預控機制完善、決策科學高效、監督獎懲準确及時的管理體系，提高全面預算績效管理的各部門認同度。

（二）中國政府預算績效管理的制度建設架構思路

以前述預算績效管理改革基本操作原則為務實鋪墊，對整個制度建設的架構思路，亟須做出理性而清楚的把握。我們認為，按照黨中央關于建立現代财政體制的戰略部署，從服務全局和現代化根本訴求出發，基本思路應是從政府履職績效考評基礎性制度入手，2025—2030年初步建成“全方位、全過程、全覆寫”的政府預算績效管理體系架構，通過加強“激勵—限制”功能，形成以績效目标實作為導向，以績效評價為手段，以結果落地為保障，達到明顯提升政府履職中的治理水準和政策實施的效果。

中國預算績效管理制度建設的架構成型，必将伴随社會經濟發展中全面配套改革的推進、以财政已于1994年“分稅制”改革後形成的分稅分級體制以及省以下體制的改進為重點、以地方稅制體系和公共部門債務體系建設等為呼應，而附加種種必要的技術創新因素；以漸進的管理創新為直覺形式，動态地進行調整和改進。預算績效管理植根于、内生于預算管理制度之中，應在已初具規模和成效的中國“四本預算”組成的預算體系架構下，順應國家中長期戰略目标，規劃和設計可行的績效目标、名額體系，以提高對未來具有一定不确定性的經濟社會變化趨勢分析與預測能力為基礎，适應法治化、規範化、專業化、精細化的多元訴求，建構适合中國國情的預算績效管理制度體系。相關架構體系邏輯，如圖1所示。

1．以建設現代财政制度的重點改革為統領

在全面配套改革中建立現代财政制度，服務于國家治理體系和治理能力現代化的大局，是黨中央自十八屆三中全會以來多次強調的明确要求。預算績效管理需要在配套改革、制度創新統領之下，達到全面實施、有效運作的願景。預算績效管理的強化和優化，遵循于完善社會主義市場經濟、建設現代财政制度的改革邏輯，也内在于這一已進入“深水區”、必須攻堅克難的改革事業。

2．以提升政府現代化治理能力為導向

自十八屆三中全會将現代化的國家治理凝煉為治國施政的核心理念，政府如何提升現代化治理能力，便順理成章地成為政府履職以及為政府履職提供财力保障的财政配置設定之内在邏輯關系。“十四五”規劃明确要求“健全目标優化、分工合理、高效協同的宏觀經濟治理體系”，這為預算績效管理改革制度設計形成了明确導向，必然強調事前績效管理充分關注國家發展規劃對公共預算、财政資源配置的宏觀引導、統籌協調，事中績效監控注重預警風險和防範、糾正偏差，事後評價強調科學性、整體性和繼往開來。“結果導向”的放權與問責相結合的現代績效預算管理理念，也實質性内含了把管理與自管理、組織與自組織、調控與自調控熔于一爐而調動一切潛力、活力提升綜合績效的能力導向。

3．以建立健全預算績效管理立法機制為支撐

今後一個時期，按照大陸《預算法》和《預算法實施條例》“上位法”關于預算績效的相關要求，勢在必行的是加快推進精細化立法，健全立法立項、起草、論證、協調、審議機制和立法後實施情況評估機制。應考慮以《政府預算績效法》的立法為引領，健全與完善中央和地方相關的規章、規範性檔案和監督管理制度為依托，逐漸建構統一、完整的預算績效管理法律法規體系，并逐漸完善立法公衆參與制度，暢通公衆參與政府績效監督管道，以及大力提升依法行政能力和水準，形成“全面依法治國”情境下對于政府預算績效管理的牢固、持久支撐。

4．以形成科學合理的标準和名額體系為标尺

完善可操作、可量化的名額标準體系，是預算績效管理必備的衡量功能。一方面，應緊緊圍繞落實黨中央關于财政改革的重要部署，以科學的績效管理目标和标準為切入點，從相關要領的結合上建立健全預算績效管理标準體系，展現出能夠動态修訂、有效支撐預算編制和執行管理過程的原則标準。另一方面，進一步優化各部門和預算機關整體績效目标體系、政策及項目績效目标體系，研究制定可實作量化考評的名額體系。核心績效名額體系的建立健全已是當務之急，在績效标準和績效目标設定确定後，要確定一級和二級績效名額設定的系統化、合理化、可量化及其對于差異化管理的适應性，進一步提升總體的科學化精細化水準。

5．以多方合力推進“數字财政”資訊化建設為技術性重點

今後一個時期，應依托與政府“金字号工程”聯網的大資料、雲計算等形成的全國财政系統“數字财政”基礎設施，着力優化預算績效管理全流程，以預算績效管理資訊系統的更新換代，使績效管理更加契合“财政核心業務一體化”的治理能力要求。一方面，依托政府資訊化大平台和“數字财政”系統建設，創新績效評價手段與工具，優化事前—事中—事後全程評價機制，從加快完善重大政策和項目預算績效評價入手，加快推進中央和省以下各級政府部門的整體績效評價提質更新。另一方面，強化績效評價主體責任，建構“一體化”大系統中的多元化評價主體格局。在明确财政部門、預算部門和機關主體地位和職責的同時，也積極利用第三方評價力量并加強對其的引導和規範，提升“數字化”基礎上的績效評價獨立性、客觀性。

6．以建構評價結果與預算安排挂鈎機制為有效性保障

“花錢必問效，無效必問責”，是預算績效管理的生命力之所在，績效考評結果，必須合乎邏輯地作為重要而基本的依據用于預算的安排和相關主體的獎勵、懲戒。為此，首先應出台實作評價結果與預算安排、調整的挂鈎機制。一方面，與預算編制挂鈎，将績效的“事前”評價結果展現于預算編制優化；另一方面，與預算執行管理和決算挂鈎，即将績效評價結果嵌入日常預算管理中，使“事中”的績效追蹤評價結果與預算安排的必要調整有機結合，并在決算環節使“事後”的績效評價結果與全過程的“收官”相挂鈎，做到績效評價結果與預算管理的動态進步互相促進、有機融合。

需強調：評價結果與改進管理、完善政策挂鈎，是将預算績效評價結果與改進管理建立關聯關系，推動各預算主管部門（預算機關）績效責任意識的提升以及對預算管理工作的改進。必須将預算績效考評作為檢驗相關政策執行效果、完善财政政策的帶有量化特征的重要依據，根據績效評價結果提出調整完善政策内容的意見和建議，增強政策針對性和有效性，優化财政資金配置，提高财政資金使用效益，并為今後類似政策的出台提供借鑒。

為追求上述機制的有效性，必須将績效評價結果納入政府行政問責體系中，建立完善誡勉、獎懲機制，對于重大項目和民生政策，應考慮根據“權責統一”理念，設立重大項目責任人終身追責制度。應設計出台合理性與可操作性強的問責辦法，将問責對象和内容予以明确，同時建立完整健全的激勵條款，以獎罰分明，充分發揮預算績效管理在增強人民獲得感、提升政府公信力方面的積極作用。

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四、深化預算績效管理改革的相關基本要領和實施路徑

基于前述分析認識，在大陸預算績效管理改革推進過程中，可提出以下六個方面的要領，值得注重并形成務實的推進路徑。

（一）樹立宏觀績效管理理念，抓好立法建設，引領預算績效管理提質增效

針對前述法治化基礎建設不到位的問題，需要加快立法建設，提升預算績效管理的立法層級，形成法治化軌道上的權威依據，可積極考慮充實《預算法》中關于績效管理的相關内容，并在十四五期間力求完成《預算績效管理法》的立法工作，以利在法治化路徑上将宏觀績效管理貫穿于财政資源配置的各個環節和資金運用全過程，即貫穿于公共事務決策和公共産品提供的全過程，涵蓋公共産品和産出品的整個生命周期，提升公共資源配置效率。要考慮到中國政府預算績效管理改革在全面部署同時必然具有的由粗到細、先易後難的漸進性。立法工作的動态優化，一是要展現為《預算法》《預算績效管理法》等上位法的多輪修訂，二是需展現為相關條例、指導性檔案（這在中國同樣具有法律效力）的及時出台和應派生的工作細則的規範化與動态優化。

（二）大力提升預算編制的預測支援水準，細化覆寫“四本預算”的績效管理工作全流程閉環系統

依據貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效理念，需充分考慮事前、事中、事後的績效管理需求，以大力提升專業化的預測水準支援預算編制水準為前提，加快細化覆寫“四本預算”的績效管理工作流程，建構閉環系統，形成管理全鍊條，從績效的預測評估→目标管理→運作監控→結果評價→獎勵問責條款應用等強化、優化績效管理。一是基于預測進一步完善績效事前預評估機制。研究出台《事前績效評估管理辦法》，搭建事前績效評估工作平台；依據預測分析和定量方法等科學評估财政成本和綜合效益預期值。二是基于預測強化績效目标管理，對此管理環節單獨建章立制，形成明确的規範。三是加強績效運作監控，健全預算執行進度和績效表現的跟蹤監督、動态考核機制，使良好的事中運作監控貫穿預算執行，連通前端的預算編制和後端的最終結果決算。四是對“全口徑預算”四個相對獨立部分全面開展績效評價，通過積極拓寬績效評價範圍使之逐漸達到中央、地方各層級全覆寫，即各部門各地區各機關對四本預算全面開展預算績效評價工作，規範評價程式、改進評價方法、統一評價标準、提高評價品質、強化結果應用。五是完善績效管理考核與獎勵、問責獎懲制度。原則上績效管理的考核必須落實于量化結果，及時總結經驗推進考核辦法的修訂完善，提升績效考核品質和有效性，對接獎懲制度的落實，追求實際效果。

（三）進一步優化預算績效評價标準和名額體系整體設計

考慮大陸預算績效管理改革的漸進過程，應秉持“持久戰”思維不斷着力，不懈努力地完善基于宏觀績效與微觀效益相結合、以宏觀績效為主導的名額體系設計，進而确立績效評價标準。第一，由粗到細建立健全各行業、各領域預算績效管理的核心名額體系，科學制定績效量化标準，優化一級項目績效目标設定與調整的工作流程，帶動提升二級項目績效目标設定的科學性水準。應充分考慮不同情境與綜合影響因素，将統一規範與差異化處理相結合，建立分領域、分行業、分層次的績效目标和績效名額，并動态完善預算績效評價名額體系的技術性内容與方法。第二，在廣泛吸收國外及國内中央、地方多級經驗基礎上，将中央層級指導和地方層級創新試點的技術性内容與方法相結合，先易後難，積極吸收零基預算、權責發生制預算會計、結果導向的公衆問卷評價模式等的可取之處，将評價名額體系從名額内容、權重設定等方面逐漸完善。允許地方、部門綜合考慮預算編制和績效評價需要，循序漸進，由粗到細；側重點可先支出側後收入側，先項目預算後一般經費（“人吃馬喂”）預算，先“事後”“事中”後“事前”，逐漸形成中國完整而有效的預算績效評價名額體系。各部門、各級、各地須建立績效名額庫，執行動态調整機制過程中可先建項目庫名額體系，再延展到經常性收入支出。第三，注重安排未來不确定性的對沖預案，提高對未來不确定性、風險變化趨勢的分析與預測，以加強績效目标的合理性及其達标機制中的适應性調整能力。

（四）積極推進各部門全面協同的支出績效管理取得實質進展

随部門管理決策和項目立項決策通盤納入法治化軌道，要積極完善科學論證、風險評估、集體決策等法定程式和配套制度，實施各部門間和部門内全面協同的支出績效管理。加強相關配套條件積極着力推進整體化的支出績效管理，一是開展多部門陽光化聽證會試點。變多頭（各部門）對一頭（财政部門）争資金支援的格局，為多頭一起溝通資訊達成資金通盤權衡安排可接受方案、其中财政部門牽頭作績效考評的組織協調的格局。二是啟動部門内部的整體化支出績效管理示範，逐漸實作各部門的全覆寫；在“部門綜合預算”架構下和總結經驗基礎上，逐漸擴大部門整體支出績效優化管理範圍，運用績效目标和名額體系來量化部門業績，引導部門通過加強管理提升支出綜合績效水準。三是根據部門不同特點，可“量體裁衣”分類制定部門整體支出績效目标和差異化名額體系。如黨群機構、政府辦事機構、政府綜合部門、政府專業部門、政府直屬機構和事業機關等，因業務和工作性質與特點不同，除共性名額外，應結合業務和工作特征，各有側重地優化技術性名額設計。四是實施全成本、全效益預算績效管理。通過估算财政預期投入而引緻産品和服務的要素成本，結合政策目标簇，确定相關的合理績效目标和預期綜合收益。成本側（投入側）能夠全景圖式展示資金配置設定運作“全成本”，為研究制定部門所涉支出資金量值、收費價格調整、相關政府補貼以及政府投融資機制優化等提供參考；收益側（産出側）則需要把直接的産出（output）和綜合考慮衡量“外部性”因素的“結果”（outcome)合成全景圖式的運作之“經濟社會綜合效益”，達到整體協調的支出績效管理實際結果之檢驗認知，進而得出當期支出安排實際結果對應的獎勵與問責依據，并優化引導下一期的預算支出安排。

（五）加強人才培養和數字化技術支援的預測能力、評估能力建設

針對預算績效管理專業骨幹人員顯著不足、專業水準亟待提升的現實，第一，制定規劃，穩步推進預算績效管理人才培養，形成穩定、專業的人才隊伍。解決這方面的師資來源問題，可以結合政府“購買服務”“請進來”的方式。第二，針對預算績效管理全流程開端即“事前”預測能力明顯不足的現狀，亟須結合人才培養，重點提升預測能力建設，融合現代資訊技術成果，積極開發量化預測模型方法，健全和不斷充實資料庫。并不斷積累經驗、對所用方法和配套支援條件，進行動态優化強化。數量模型的開發和維護、更新，也可以運用“政府購買服務”方式來加快程序和提高水準。第三，針對财政預算管理中重點事項的績效評估能力制約問題，“十四五”時期可考慮在“全面推進”績效管理架構下，突出重點地選擇若幹現實熱點、難點重要專項，組織高水準團隊形成績效評估的案例與示範，推廣經驗而助益總體上新局面的形成。如對于地方政府債務管理績效與隐性債務風險防範績效、“兩新一重”建設項目管理績效與“民生改進”關系密切的社保（義務教育、基本醫療、保障住房等）的資金管理績效、中央“直達資金”管理績效等，可以着重優先提升評估能力而及時推廣示範經驗。

（六）着力健全和落實立體化的監督機制、報告制度，對接獎懲責任制

預算績效考評管理制度的内在邏輯，是結合量化的考評結果實行獎懲，展現責任制的激勵與限制。今後為有效地以考評和監督、獎懲形式落實責任制，一是應完善預算績效立體化監督體系。在目前審計和紀檢監察體系中，進一步明晰各相關主體職責側重，優化其疊加和協調關系，建構預算績效的立體化監督體系。二是建構業務一體化績效動态監管體系。協同推進“網際網路+績效+管理”，厘清具有監管職責的财政部門與績效管理主體部門的責任邊界。逐漸實作對财政主體業務全面實施動态監管，促進公共資源優化配置，提升資金産出效率。三是積極培育第三方機構，形成有力補充和支援力量。要健全和完善第三方機構的選取機制與委托機制。加強行業自律機制、專業素質提升機制建設。四是落實政府綜合财務報告制度。提升權責發生制的政府綜合财務報告編制品質和效率。“十四五”期間，應着力将政府會計、政府部門财務報告、部門預算、部門決算的優化相結合，加強财政資金使用者對績效目标實作的責任意識和工作中的績效導向。五是結合獎懲，優化健全預算績效資訊公開機制。首先，加強人大對重大政策和項目預算績效評估結果的監督，并完善向社會公開的機制和内容；其次，應分階段分步驟逐漸擴大重點項目績效評價資訊的規模和項目數量；再次，加強對機關申報預算績效目标和内容的“決算”管理，公布和實施應有的獎懲措施。最後，按照各行業特點，不同領域、不同層次的要求，建立健全績效評價報告管理規範，比照政府資訊制度的“網上曬賬本”等方式，努力推進預算績效管理報告逐漸全面公開，進而将獎懲問責機制以陽光化方式落實。

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五、結 語

在落實黨中央關于“十四五”規劃及2035年遠景目标的戰略部署和工作指導精神的大方向上，中國的政府預算績效管理改革，須緊密結合打造現代财政制度的改革創新及其服務于高品質發展新階段的工作努力，以适應國家治理現代化的全局需要。基于現狀分析，可知大陸預算績效管理在已取得應予肯定的一系列進步的同時，還存在着法治化建設、專業化建設、工作規範和評價标準、目标設定及其動态監控、人才基礎和資料基礎等方面的問題與不足；下一階段，應正确設計預算績效管理改革的基本操作原則和制度建設架構思路，明确改革的統領、導向、支撐、标尺、重點和保障條件，将系統化訴求與“問題導向”相結合，實施全面的預算績效管理改革，其基本要領，包括加快立法建設，提升預算編制的預測支援水準和形成四本預算的全流程閉環，優化績效評價标準和名額體系整體設計，推進各部門整體協調的支出績效管理，加快人才培養和數字化技術支援能力建設、落實立體化監督機制、報告制度并對接獎懲責任制等，以此為國家的現代化做出應有貢獻。

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載于《江西社會科學》2022年第6期

原文編輯：周曉燕

微信編輯：萬洋

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國财政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任财政部财政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做通路學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家上司同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“财稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來财稅》、《财政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年大陸哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載下傳頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。