朱旭峰：生物特征識别技術與城市治理如何有效結合？

西北工業大學一名學生在圖書館人臉識别系統終端前登記注冊個人資訊。新華社發

近年來，數字化賦能城市管理成為國際和國内的主要發展趨勢，人臉識别、指紋識别、虹膜識别等主要的生物識别技術被廣泛應用。生物特征識别技術在城市治理的應用場景有哪些？又存在哪些風險？如何建構與思考技術應用與城市管理有效結合的治理模式？思客邀請清華大學公共管理學院教授、執行院長，清華大學科技發展與治理研究中心副主任朱旭峰解析。

生物特征識别技術在城市治理有哪些應用及風險？

生物特征識别技術在城市治理中的應用場景主要有四大方面。

一是城市大腦，強化城市交通治理。城市大腦旨在解決城市“四肢發達，頭腦簡單”的交通弊病。通過城市一體化計算平台、城市資料資源平台和人工智能(AI)開放服務平台，交通大腦通過人臉識别和圖像識别進行駕駛員和行人的身份識别以及交通狀況和事故的識别。

“聲呐噪音采集系統”可以利用聲呐密集識别技術、聲紋比對識别技術以及高清攝像頭捕捉并抓拍亂鳴笛車輛。将違法瞬間的視訊、照片錄下來，同步上傳到違法鳴笛抓拍管理平台，對違法鳴笛車輛進行精準查控。截至目前，城市大腦已覆寫了全球二十餘個城市。

二是“天網工程”，服務安防領域提升公共安全。“天網工程”是指為滿足城市治安防控和城市管理需要，對固定區域進行實時監控和資訊記錄的視訊監控系統。

城市公共安全相關部門在逃犯追逃、人員布控、身份資訊檢索等領域，生物特征識别技術往往被用于進行快速的人員比對與确認,并由此成為安防決策的重要依據。

通過“天網工程”收集來的人臉識别、指紋識别視訊、音頻、圖像和文檔等資料在自主開發的AI賦能平台進行精準分析模組化，形成公安系統天網，對在逃人群進行精準抓捕,保證城市公共安全。

三是人口管理，社保申領的精準識别。生物特征識别技術基于人體唯一的生物特征值來進行身份認證，具有唯一、穩定、可靠等特點。利用該技術能有效解決目前社會保險經辦中身份認證困難，特别是待遇資格認證困難、養老金冒領等突出問題，滿足目前對實名認證、資格認證和身份認證等方面的需求，做到對參保人員的精準識别。

四是社會治理，首先是監考身份确認，指紋、人臉等生物特征識别技術用于考試人員身份核驗，可以有效杜絕替考行為。其次是非現場執法治理行動，利用人臉識别等技術，行人違法行為捕捉、電動車走機動車道，逆向行駛、闖紅燈等嚴重違反交通秩序的行為等，自動抓拍曝光系統，可以對交通違法行為進行非現場驗證。

但生物特征識别技術還有很多風險，總結來說有四大類的風險問題。

一是技術風險，也就是識别精準度問題，容易出現深度僞造現象。許多因素會影響生物特征識别技術的精準度。如指紋受手指本身狀态和環境狀态的影響，在濕手、油手或低溫、強光等不同場景下進行指紋識别的準确度都會不同；在跨信道識别、音頻噪聲及多人場景等情況下，聲紋識别的精準度可能會下降，個人年齡和健康狀況導緻的聲音變化也會影響識别準确度。

深度僞造融合了深度學習和僞造技術，是一種利用深度學習算法和人臉識别技術，創造高度逼真的僞造圖像和視訊的技術。深度僞造技術目前可以利用人臉識别算法訓練GAN網絡并模仿人臉圖像中的五官特征,僅需一張照片就可以成功進行視訊合成。

二是資料風險，存在過度收集和存儲安全問題。除了提升技術識别精準度，大量資料作為資産本身可以産生巨大價值,是以企業往往有動機盡可能多地收集資料并進行後續整理、分析，由此産生資料過度收集的潛在風險。

随着全球資産數字化的發展和資料價值的劇增，資料洩露事故頻發，所洩露的資料顆粒度愈發精細。掌握海量資料的企業正面臨更高的資料安全風險。

三是倫理風險，存在隐私侵犯和技術不平等的問題。生物特征識别技術不僅僅局限于對個人身份的識别，還能夠辨認使用者的身份、性别、年齡、心理狀态、收入資訊等豐富的标簽資訊。這些識别資訊用于各種場景會導緻一系列隐私洩露。

生物特征識别技術是海量資料輸入的基礎設施,不同社會群體對其可及性的差異可能會影響大資料的結構與特征，導緻技術識别精準度在不同社會群體間産生差異，并可能進一步導緻算法的偏見與鴻溝。

四是社會風險，包括财産損失風險。由于使用者的技術使用慣性，許多使用者會習慣性地在裝載人臉識别或指紋識别的智能手機App中大範圍開通人臉識别或指紋識别功能。由于生物特征具有不可更改性,且存在僞造和仿制風險,一旦發生指紋被僞造或人臉僞造等事件，公民的财産安全将會面臨全方位的風險。

靈活治理是什麼？有哪些特征？

新興技術有一些特别的特征，技術是市場需求來拉動的，技術的發展特别快，若政府政策過于富有彈性時，産業發展帶來的安全問題可能會給社會帶來巨大風險甚至損失；但若不給産業發展保留彈性，新興産業的創新可能會被過度和過時的監管架構扼殺。是以政府監管政策存在兩難的境地。

對此我們提出靈活治理的概念。靈活治理包括一是要求政府要有一套具有柔韌性、流動性、靈活性或适應性的行動或方法；二是承認技術變化和中斷比以前更快、更複雜；三是不僅意味着治理應對速度增加，還需要重新思考和設計政策流程。

世界經濟論壇在2018年提出了靈活治理的概念，以此再思考第四次工業革命中的政策制定問題。靈活治理旨在建構一種能夠快速且靈敏應對公衆需求的治理模式，來提升組織營運效率并改善使用者體驗。

靈活治理的概念運用到城市的話，包括治理對象、治理節奏、治理方式、治理關系等方面，要将靈活文化滲透到多級部門中，形成靈活型組織，在基層的公共政策決策、公共政策執行、公共問題管理與公共服務方面形成一種工作方式和解決思路。

靈活治理概念的提出，是為了應對技術的快速發展。技術的發展，特别是生物特征技術的發展，是快速變化的，是以技術發展的不确定性和技術發展的快速性，使得政府對這種技術治理産生了非常大的難度。政府需要有靈活處理辦法，對技術所引發風險能夠快速反應，減少新技術所産生的倫理和治理的風險，通過高頻率地回應技術發展，來降低公衆憂慮。

城市管理中生物特征識别技術的靈活治理建議

第一，秉承“鼓勵發展，預防先行”技術發展政策定位。

政府應加大公共部門購買服務，支援生物特征識别技術在城市治理不同領域中的廣泛應用，提升城市交通、治安和行政服務的效率與智能化水準；公民應提升生物特征資料的安全意識，充分行使資料基本知情權，以在城市治理過程中使用生物特征識别技術的同時能保障自身資料和隐私權利。

第二，積極參與城市生物特征識别技術應用治理的公私對話。

引入公私對話，将企業、公衆等人臉識别技術提供方與應用方等多元主體納入溝通與合作體系，鼓勵社會廣泛讨論倫理邊界；公衆可以作為社會力量和市場力量，共同識别風險和補充政策風險研判，推動政府形成具有充分回應性的機構體系與政策體系。

第三，在有條件有需求的地區試點公民資料分紅權，撬動政府使用權、企業開發權和公民分紅權的政策試驗。

設定有條件、有需求地區為政策試驗區，試行公民資料分紅權，探索政府城市管理外包和企業資料模型訓練結合過程中的商業化開發。建議政府提前明确界定公衆資料的使用邊界，鼓勵部分地區先行授權部分，企業采用經公民授權後的資料資訊以訓練模型，進而增強技術精準度和穩定性。

第四，支援政府制定應對生物特征識别技術社會風險的應急方案。

在涉及重要城市服務場景出現資料洩露風險、資料識别出錯、重大倫理問題等極端情況時，政府可具有臨時接管權，部分甚至全面接管企業相關業務。

提升面對新興技術的風險意識與集體安全意識,充分了解基于國家安全和社會風險控制考慮的政府應急方案，推動技術與産業風險應急管理體系的完善。

監制：唐心怡

編輯：孫惠

校對：周佳苗