秦始皇建立的帝制國體既然已經将土地化公為私了，每個人都會想着自己擁有的土地越多越好，最好是擁有全天下的土地。
而這種欲望的産生勢必不利于已經将天下土地視為己有的皇帝。
是以，皇帝勢必采取必要的措施消除威脅。秦始皇不愧為擁有雄才大略的一代枭雄，洞悉了這一威脅的嚴重性，因而将治理天下的大權集中在皇室，并将它制度化。
從秦朝初期的政體設計上可看出這個制度的基本特點。
秦代的中央集權政制體系圖①
第一，在中央一級，國家權力分為軍事、行政、監察三部分，最高權力集中于皇帝，且保持一支可由皇帝直接指揮的軍事力量，以防止郡縣治權的獨立。掌管軍事、行政、監察的太尉、丞相、禦史大夫号為三公。但此三公非王制時代的三公。王制三公的主要職能是輔弼君王、為君王提供咨詢及教育和培養下一代君王。帝制三公的主要職能是執行皇帝旨令、保護皇帝及皇族安全、代行皇帝法度。
第二，設定郡縣以管理天下百姓、土地和稅賦，直接由皇帝委派郡守和縣令，對百姓、土地和稅賦實行集中節制。郡級政府同樣實行軍事、行政、監察三權分立原則，縣級政府則未設監察。這一差別于王制的制度設計，否定了“天下田天下人得而耕之”的土地公有均等制度。新制度允許土地的多寡不同存在，即奉行的是“天下田能者多耕”的原則，為的是收獲更多稅賦。這就必須在将土地授予私人的同時，加強對耕者和土地的管理。由中央直接委派郡守和縣令的方法，既保證了對這些官員的直接控制，又消除了他們将土地和百姓據為己有的可能性，而不将官員派往祖籍的做法，是一項了不起的政治智慧（現代東西方各種政體均放棄了這一智慧）。此外，秦統一前那些擁有世襲爵位和封地的貴族們，則被集中遷到秦的國都鹹陽，總計約12萬戶②。
此後中國社會的基本行政體系就由中央、郡、縣三級政府組成，而郡縣兩級政府在長達2132年的帝制曆史中，維持着基本的一緻性。如縣的設定，嬴政稱帝時約設縣1000個，公元2年漢設縣約1314個，1911年清末設縣1381個，1972年中華人民共和國設縣1479個（未含新疆、西藏和雲南）。
秦朝的郡縣制行政區劃圖
第三，監察權獨立于行政權和軍事權，尤其是郡級監察權直接隸屬于禦史大夫的制度設計，可保證對地方行政權和軍事權的獨立監察。這種設計頗有點像現代政體所推崇的獨立監察權。而地方政府擁有的軍事權又不歸中央政府的太尉轄制，以便對太尉掌管的軍事力量形成制約。
第四，在中央政府的九卿官職中，郎中令、太仆、衛尉、宗正、少府五職所授予的職能，是保證皇帝和皇族的安全、皇帝的獨立行動能力和皇室所需。比較秦朝九卿職能和周代九卿職能，不難看出，周代九卿主要以天下教化、農事、百工營造、山澤畜牧、典禮祭祀、維護法度等事關社會公共事務及政策有關，而秦制九卿則着眼于皇室事務和皇室尊嚴、皇室安全的重大事項。九卿職能的變化反映了王制之天子和帝制之皇帝不同的心理傾向，這也同時會促成百姓的心理變化。舉例來說，秦從商鞅變法開始就重視以刑法而不是禮樂治國，到了始皇時代，各類酷刑計有膑（剜去膝蓋）、刖（鋸腳）、宮、榜掠、腰斬、枭首、棄市、戳屍、坑死、鑿颠、抽脅、镬烹、車裂、夷三族等。如460名非議秦始皇的術士儒生被坑殺，商鞅在秦孝公死後被車裂而死等。事實是，秦朝以酷刑著稱，而失去了禮樂教化，人心不仁，儒雅斯文當然不再，酷刑之下人們不僅怨聲載道，作奸犯科者也會大大增加，兩者相濟，陳涉、吳廣就隻能為了活命揭竿而起了。
秦朝的三公九卿制
當然，短命的秦朝不全是由制度設計的上述特點而緻，更重要的恐怕還是人們不能習慣帝制國體而緻。
這種不習慣典型地展現在項羽身上。前 206 年，劉邦攻入鹹陽，由于劉邦和項羽有“先破秦入鹹陽者王之”的約定，惱怒的項羽也攻入鹹陽，并将秦都焚毀後自稱西楚霸王而不是皇帝。
強大的西楚王國暫時取得統禦天下的權力，并将包括劉邦在内的擁有軍隊的造反将領和被秦朝滅掉的六國後代封為 19 個王國，卻沒有明确這些王國與西楚王國之間的關系，如果項羽像秦始皇那樣公開宣布自己為高于諸王的皇帝，估計劉邦也難有異議。
但老實的項羽還不習慣于稱帝，于是漢王劉邦便糾集了幾個王國一起攻擊西楚王國，直到将項羽的力量消滅為止。劉邦是聰明人，當然知道選擇帝制要比選擇王制爽些。
但劉邦仍然面臨選擇分封制還是郡縣制的苦惱，因周亡于分封，秦亡于郡縣。權衡利弊後，他選擇将兩者折衷的政策，于是封 9 個同姓王（皇族）、8 個異姓王（一起攻打項羽的盟友）為諸侯，還将 130 多個功臣（如蕭何、韓信等）封列侯，在未分封的土地上實行郡縣制。
但劉邦清楚他封異姓為王可能對劉家天下的危害，便以各種理由削減異姓王，死前立誓“非劉氏而王者天下共擊之。”
漢高祖劉邦畫像
但漢代分封制與周代分封制并不相同，周代封地作為俸祿可世襲，封地國君擁有獨立的治權；
漢代封地卻是皇家給予勳爵者的賞賜，景帝并為封國委派丞相掌握兵符，諸王侯的兵權被控制在皇帝手上③，這實際上是一種郡縣化的分封，列侯封号更是有名無實的一種名譽，因為列侯封地的實權掌握在皇帝委派的“國相”手中，那些歸中央管轄的土地更是一律實行郡縣制。此後唐代的“分封”也是如此。
但不管怎樣，秦始皇建立的帝制國體釋放了據天下為己有的欲望，則是不争的事實，秦代政治制度成為後世帝王執政體制的藍本，也是不争事實。
帝制時代幾乎隻有争奪江山的記載而沒有禅讓天下的記載，就說明了這一點。
到了近代，孫文好不容易“謙讓”了一回“大總統”，結果卻是讓一個私欲心重的袁世凱揀了便宜，以“尚賢”為立國之基的共和國差點又成了帝制。
漢朝劉邦分封異姓王疆域分布
自此，天下為公和法天則地思想，在經曆大同（三皇五帝時代）、小康（夏商西周時代）進入亂世（春秋戰國）後，為“天下為家”和“君子受命于天”（皇帝由天授命）思想所取代，以祭天為核心的禮樂制度，通過商鞅變法修刑開始，被逐漸修正為以皇帝為中心的至高無上的皇權制度。
經曆春秋戰國之亂，人心敗壞，王制時代的禮樂逐漸廢弛，其教化功能亦不再有效，于是隻能變法以重刑典。
商鞅明白了這一點而孟子沒有明白。是以，孟子到處遊說要人們重視仁義禮智孝悌忠信，終其一生卻未能阻止亂世的日益混亂。
但他像孔子一樣赢得了後世的尊敬，成為中國的亞聖。當梁惠王問孟子怎樣才能強國時，孟子的建議是：
王如施仁政于民，省刑罰，薄稅斂，深耕易耨，壯者以暇日，修其孝悌忠信，入以事其父兄，出以事其長上，可使制梃以撻秦楚之堅甲利兵矣。（《孟子·梁惠王上）
孟子畫像
商鞅雖然也是學習儒學之道長大，但他不像孟子那麼迂腐，不認為省刑罰、事父兄、薄稅斂、深耕易耨、孝悌忠信等，可以使國家成為堅甲利兵之國。
是以，他任秦相後，提出了使秦國成為高效“耕戰”國家的政策。
這個政策抛棄了禮樂教化的王制傳統，重刑法、獎耕耨、廢井田、置郡縣、禁止父子兄弟同居一室以利結婚生子等，基本上與孟子的主張相反，特别是他推行的“什伍連坐制”④，幾乎是以懷疑“百姓是好人”的态度來對待百姓，這明顯違反了儒家“天子作民父母”的準則。
但商鞅的變法取得了成功，一個以“耕戰”為國策，重刑法、兼工商、組織嚴密的秦國很快強大起來。
商鞅“耕戰”政策的核心是廢井田，授田于私，任其所耕，不限多少，而賦稅則改為以田畝計算，被開墾的土地越多，秦國政府所得也越多，在刺激農業生産的同時，将原本公有的土地化而為私，即家庭所有，且允許自由買賣。
這便不可避免地産生貧富分化，井田制下以平等為原則的庶民均富形态被打破，土地集中現象出現。
這時，擁有較多土地的地主便以雇、租代勞（政府以差、役代征），平等的庶民社會因貧富分化而出現地位差别，這等于徹底毀棄了社會穩定的經濟基礎。
商鞅變法
正如元代學者馬瑞臨所言：“役民者官也，役于官者民也。郡有守，縣有令，鄉有長，裡有正，其位不同，而皆役民者也。”（《文獻通考·序》）
自秦以降，軍旅、營造、調征、興學、助政等，民之稅負日重，而賦稅之制日詳，使民日益窮困憔悴。
這不僅導緻了秦始皇創立帝制後26年即因橫征暴斂而亡國，也使帝制時代出現周而複始的官逼民反的社會動蕩現象，一直延續到帝制末期。
近代共和初期共産黨人掀起農民運動的根源，正是土地集中和地租日重制象的加劇。
秦始皇廢封建、置郡縣政策，同樣摧毀了王制國體的分封與置爵制度，從此使郡縣制成為帝制中央集權的制度基礎。
從積極意義上來說，中國的國土被至于中央政府的統一管制之下，進而確定了中華民族國土的統一，并進而成為民族融合的物質基礎，但同時也必須看到，爵位世襲制度并沒有徹底消失，而皇室對土地的控制卻被加強，且皇室成員因土地私家分割自重，成為帝制時代社會動蕩的重要原因之一，直到宋朝趙氏皇家才基本消除了這一現象。
馬瑞臨對此認為：
古之帝王未嘗以天下自私也，故天子之地千裡，公侯皆方百裡，伯七十裡，子、男五十裡，而王畿之内服有公卿大夫采地祿邑，……故其時天下之田悉屬于官（按：公）。……秦始以宇内自私，一人獨運于其上，而守宰之任聚更數易，視其地如傳舍，而闾裡之情僞，雖賢且智者不能周知也。……三代而上，天下非天子所得私也，秦廢封建，而始以天下奉一人矣。三代以上，田産非庶人所得私也，秦廢井田，而始捐田産以于百姓矣。（馬瑞臨《文獻通考·序》）
王制與帝制的标志性差別，就在于是“天下為公”還是“天下為私”。以天下為私，一人将宇内之地獨運者為帝制，而不以天下自私者為王制。
【本文完】
注釋
①引自：呂思勉，圖釋中國史·中古史·秦之統一及其政策，吉林出版集團有限責任公司，2009 年。
②《史記·秦始皇本紀》曰：“徙天下富豪于鹹陽 12 萬戶”。遷徙這些王制時代貴族至鹹陽的目的，是防止他們造反複國。但将如此大數量的人口遷至國都，似不可信。此數如按每戶5人計，計遷 60 萬人于鹹陽，況且富豪家族何止每戶5人？以周代封國最多時的170國計，每國卿3人、大夫5人、士27人，加上周代中央官員300人，官員總數連各級封爵者，總數約 6500 戶，就算考慮爵襲五世之限（公爵 9、5 世，侯爵240、4 世，伯爵 501、3 世、子爵、男爵共 1023、分别為 2 世、1 世），每世倍增，有可能作為富豪的戶數不會超過 3 萬戶。在王制國體下，百姓受井田所限，不可能成為富豪；而戰國後期各國推行變法廢棄井田制後，能夠通過土地買賣緻富者即使數量可觀，也不會作為要進行控制的力量而被遷徙至鹹陽。另外。戰國末期，全國總人口約 1100－1200 萬，将 60 萬人口遷徙至鹹陽也是不可能的。
③景帝劉啟時，由于封國實力在擴大，威脅到了中央政權。他決定削藩，随之引起七個封國聯合反叛。平叛後劉啟收回了封國的行政權和軍權，并為封國委派丞相，封國實權轉移到封國丞相手上，諸侯王權力被削弱，以此保證中央政府對封國的控制。諸侯國大小為幾十個縣，相當于郡甚或比郡還大，與郡平行。列侯（功臣）封地最大為縣，小到幾個鄉。
④商鞅在秦孝公時推行的“什伍連坐制”的主要内容是：禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男勞力以上的必須分居，且獨立編戶，同時以“農戰”思想，将庶民按軍事組織編制，五家為伍，有伍長，十家為什，有什長，一村為聚，之上是裡、亭、鄉、縣、郡。裡有裡正，亭有亭長，鄉有三老，不準擅自遷居，同什之民要互相監督，互相檢舉，如有人犯罪，要積極揭發，否則十家連坐。因為商鞅認為，“國之是以興者，農戰也。”（《商君書·農戰》）。商鞅還采用優惠稅賦、獎勵農耕的土地政策，以吸引他國庶民前來秦國耕種。秦國的什伍制成為後世保甲制和戶口制的基礎；亦為公社化時期農業－軍事共産主義之前例。
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