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裁判要點
本案例評析摘自《最高人民法院關于審理行政協定案件若幹問題的規定了解與适用》，金誠軒。
随着大陸城鎮化程序的加快，土地資源供需沖突突出，堅守18億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰。土地管理法确立了國家實行耕地“占補平衡”制度，即非農建設經準許占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和品質相當的耕地，以確定耕地總量不減少。政府鼓勵社會資金以市場化運作的方式參與土地開發整理，出台了相關政策并确立了“誰投資、誰受益”的基本原則。本案訴争即系當事人之間對相關法律和政策的不同了解而形成。
一、關于形成行政協定關系
關于本案中當事人之間是否形成有“土地開發整理合作協定”的問題，廣和規劃公司主張其與無棣縣政府、無棣縣國土局雖然未就涉案土地開發整理項目達成書面協定，但已認證與該縣國土局事實上的合作行為形成協定關系，并非無行政協定。無棣縣政府、無棣縣國土局則主張雙方未就此達成協定。
合同法第十條規定：“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式。法律、行政法規規定采用書面形式的，應當采用書面形式。當事人約定采用書面形式的，應當采用書面形式。”由于社會資金投資土地整治項目具有較強的政策性，涉案土地開發整理項目實施時相關法律法規尚不完善，當事人之間應當通過協定的形式明确雙方的權利義務并進行相關合作，但由于當事人不能提供證據證明當事人之間簽訂了有關書面協定，是以本案中當事人之間并未簽訂書面土地開發整理項目合作協定系客觀事實。而書面形式并非合同的唯一形式，根據當事人為實施涉案土地開發整理項目進行的一系列行為及日常生活經驗法則綜合推斷，本案當事人之間應當進行了涉案土地開發整理項目合作的口頭洽談，已經形成事實上的土地開發整理合作關系，并已實際履行。無棣縣政府、無棣縣國土局在庭審中述稱的“據我方了解，實際是該公司與馮王村和郭義村先行聯系，申請納入政策開發項目，政府進行立項并确定由該公司作為施勞工進行開發，之後政府組織驗收”也可以驗證這一問題。但鑒于當事人之間并未形成有關土地開發整理項目合作的書面協定，當事人也未提供有效證據證明當事人之間是否具有權利義務的口頭約定，是以相關權利義務關系無法全部依據協定來進行判斷，需要人民法院參照合同法等相關法律法規規定及政策精神進行裁量。
二、關于認定行政協定主體
關于廣和規劃公司是否是涉案土地開發整理項目的投資主體的問題，廣和規劃公司主張其對涉案土地開發整理項目投資實施了土地整理，系涉案土地開發整理項目的投資主體。無棣縣政府、無棣縣國土局則主張涉案項目的投資主體是該國土局，涉案公司僅是工程施工主體。
按照廣和建設公司與濱州大通市政工程有限公司簽訂的《工程施工及代收款協定書》，廣和建設公司委托濱州大通市政工程有限公司負責無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的工程施工，并由濱州大通市政工程有限公司代廣和建設公司從财政局領取工程款。由此可見，廣和建設公司應當是涉案土地開發整理複墾項目的投資方，濱州大通市政工程有限公司負責工程施工。根據日常生活經驗法則推斷，如果涉案項目的投資主體是無棣縣國土局，則該縣國土局完全可以直接出資委托相關企業進行土地開發整理項目的工程施工，而無須再由廣和建設公司出資委托濱州大通市政工程有限公司負責無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的工程施工。無棣縣國土局于2013年6月5日呈送無棣縣政府的《關于對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》中亦載明，“廣和建設公司和山東海城生态科技集團為響應山東省人民政府《關于加強全省土地開發整理工作的意見》的要求，于2009年分别投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目和無棣縣埕口鎮孟家莊子村未利用地開發項目。……我們認為可依據2007年11月1日山東省人民政府《關于加強全省土地開發整理工作的意見》的檔案精神，土地開發整理工作由單純依靠政府主導，向政府引導、市場運作、社會參與轉變，依照'誰投資、誰受益'的原則，對其工程投資給予清算補償。”根據無棣縣國土局上述請示意見，結合本案相關證據，說明無棣縣國土局已經認可廣和規劃公司投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目，無棣縣國土局亦未提供證據證明其投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目，是以可以認定廣和規劃公司是涉案土地開發整理項目的投資主體。2010年7月28日《土地開發整理複墾補充耕地項目竣工驗收表》雖載明無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的項目實施機關為無棣縣國土局，但該實施機關的認定與涉案土地開發整理項目投資主體的認定并不沖突。無棣縣政府、無棣縣國土局在庭審中雖辯稱“涉案項目主要是上訴人以項目工程施工這一形式來進行的，政府檔案中的投資和施工是混用的”，但明顯不符合常理，亦無證據支援，二審法院不予采信并無不當。
三、關于信賴利益應予保護
關于廣和規劃公司是否應當享有涉案新增耕地名額及轉讓收益權利的問題，無棣縣政府、無棣縣國土局主張涉案土地名額及轉讓的收益主要是國家土地相關政策所緻，是對地方政府耕地保護工作的一種補償，與涉案公司的投資并無直接關系，廣和規劃公司不應獲得該收益。且無棣縣政府和無棣縣國土局已經向其支付了工程施工費2884049.39元，說明該公司在涉案項目上的投資已經得到了相應的收益回報。廣和規劃公司則認為根據國土資發（2008）176号文、魯政辦發（2004）24号文等法律政策的要求，政府鼓勵社會資金參與土地開發整理複墾，無棣縣政府、無棣縣國土局拒絕向其支付新增耕地名額收益明顯違反公平原則。廣和規劃公司為實施涉案項目進行了可行性研究、勘測、規劃設計、村民補償等環節後才進行了施工，其實際投入了1100多萬元，無棣縣政府及其國土局所稱的工程施工費僅是其投資成本中的一項，而并非收益。
無棣縣政府、無棣縣國土局向涉案公司支付的2884049.39元為工程施工費，并非涉案土地開發整理項目新增耕地名額收益，至于該公司在涉案土地開發整理項目中的實際投資數額，并非本案審查的範圍。國土資發（2008）176号文要求，“積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理複墾開發項目。增加的耕地可在省級國土資源部門統籌安排下有償使用。”魯政辦發（2004）24号文要求，“（一）通過土地開發新增加的耕地可以歸投資者使用，并減免相關稅費。按照‘誰投資、誰受益’的原則，對企事業機關和個人投資開發未确定使用權且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地，經驗收合格後，可歸其使用，使用期不少于30年，在承包或租賃期内，可繼承和有償轉讓；從事糧食、林果業、養殖業生産的，3年内免征農業稅。（二）對企事業機關和個人自籌資金進行規模土地開發整理複墾的實行‘三個優先’，即國土資源部門根據年度計劃，優先安排土地開發整理複墾項目，新增加的耕地名額和折抵、置換的建設用地名額，經複核認定後，可歸投資者所有，實行有償轉讓；在安排建設用地項目占補平衡時，優先使用該名額；補充耕地名額資金按合同優先兌付。”《山東省土地整治條例》（2016年1月1日起施行）第七條亦規定，“縣級以上人民政府應當按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵、引導機關和個人利用社會資金參與土地整治活動。利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權益受法律保護。”參考上述政策要求及相關法律法規規定，政府鼓勵社會資金以市場化運作的方式參與土地開發整理，并确立了“誰投資、誰受益”的基本原則，利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權益應當受法律保護。本案中，一審法院認為魯政辦發（2004）24号文的規定隻是規範性檔案中的倡導性意見，不具有強制性。該認定系對相關政策要求及法律規定的誤讀，有失偏頗，二審法院據此予以糾正，合理合法。
行政機關因其權威性而為行政相對人所信賴。行政相對人因信賴行政機關而根據其政策指引或行政指導作出一定的行為，此種行為所産生的正當利益應當予以保護。雖然本案中當事人之間的權利義務未通過協定的方式進行約定，但在涉案公司實際投資實施了涉案土地開發整理項目，且無棣縣政府、無棣縣國土局從涉案土地開發整理項目新增耕地名額中擷取了收益的情況下，廣和規劃公司應當享有新增耕地名額及轉讓的收益權利。
四、關于變更具體的訴訟請求
關于涉案土地開發整理項目剩餘802畝耕地名額目前的使用狀況以及廣和規劃公司請求判令無棣縣政府、無棣縣國土局為其辦理802畝新增耕地名額的轉移使用手續是否應予支援的問題，本案在卷證據表明，涉案土地開發整理項目新增耕地1802畝，無棣縣國土局與濟南市國土資源局簽訂《易地補充耕地協定書》，已經将涉案項目新增耕地名額中的1000畝調入濟南市國土資源局占補平衡系統，剩餘新增耕地名額無棣縣政府、無棣縣國土局業已使用。是以，廣和規劃公司的該項訴訟請求事實上已經不能支援，故該公司在庭審中變更訴訟請求為要求無棣縣政府、無棣縣國土局對該802畝新增耕地名額的收益參照轉讓給濟南市國土資源局的标準支付其相應款項。涉案公司在涉案項目剩餘新增耕地名額已經被縣政府、縣國土局使用的情況下變更其訴訟請求，符合法律規定，二審法院予以準許亦無不當。
五、關于約定不明下的合理補救
關于無棣縣政府、無棣縣國土局應當向廣和規劃公司補償的收益數額問題，《山東省土地整治條例》第二十五條雖然規定，“社會資金投資土地整治項目的，應當由縣級人民政府與投資主體簽訂合同，明确雙方權利、義務，并依照本條例規定進行耕地品質等級評定和竣工驗收。”但需要注意的是，在本案土地開發整理項目實施時，《山東省土地整治條例》尚未施行。由于本案當事人之間并未形成有關土地開發整理項目合作的書面協定，相關權利義務關系也就無法全部依據協定來進行判斷。本案有效證據表明，無棣縣政府及其縣國土局在涉案項目新增耕地名額中的收益共計7853.10175萬元。廣和規劃公司在庭審中的訴訟請求是參照其他類似項目的收益配置設定比例，要求無棣縣政府、無棣縣國土局向其支付涉案項目新增耕地名額收益的42%。如果将涉案新增耕地名額收益的42%補償給該公司，缺乏協定約定之前提。但如果按照無棣縣政府、無棣縣國土局所辯稱，其向公司支付了工程施工費，該公司在涉案項目上的投資已經得到了相應的回報，顯然不符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，且在廣和規劃公司實際投資實施涉案土地開發整理項目的情況下，僅向其支付工程施工款，未免顯失公平。本案中，廣和規劃公司在未與無棣縣政府、無棣縣國土局簽訂土地開發整理項目合作協定或未有政府機關書面承諾的情況下，即投資實施涉案土地開發整理項目，廣和規劃公司應當為此承擔一定的投資風險預判不足和舉證不能的法律後果。在本案當事人已經形成事實上的土地開發整理合作關系，且已實際履行的情況下，如何确定無棣縣政府、無棣縣國土局支付補償收益數額的問題，本應由政府機關在自由裁量的基礎上合理确定，但由于無棣縣政府、無棣縣國土局在工程施工費2884049.39元之外，拒絕向公司支付其他新增耕地名額收益，二審法院認為，應當參考《合同法》等相關法律法規規定及政策精神，在自由裁量的基礎上合理确定向涉案公司補償的收益數額，以既符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，又符合行政法上的比例原則。關于合同約定不明情況下的補救問題，《合同法》第六十一條規定，“合同生效後，當事人就品質、價款或者報酬、履行地點等内容沒有約定或者約定不明确的，可以協定補充；不能達成補充協定的，按照合同有關條款或者交易習慣确定。”第六十二條規定，“當事人就有關合同内容約定不明确，依照本法第六十一條的規定仍不能确定的，适用下列規定：……（二）價款或者報酬不明确的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應當執行政府定價或者政府指導價的，按照規定履行。”參考上述有關法律規定及政策精神，合理确定無棣縣政府、無棣縣國土局應當支付的補償收益數額還需要考量以下因素：（1）廣和規劃公司在涉案土地開發整理項目中的投資成本；（2）不同地質環境下土地開發整理的難易程度；（3）廣和規劃公司提供的其他類似土地開發整理項目中有關新增耕地名額按比例分成約定的交易習慣；（4）當地經濟社會發展狀況；（5）土地開發整理形成的補充耕地名額和建設用地名額有償調劑使用取得收益的政策屬性。二審法院在綜合考量上述因素後，認為廣和規劃公司應當在涉案新增耕地名額或轉讓收益中占有20%左右為宜，按照無棣縣政府、無棣縣國土局在涉案項目新增耕地名額中的收益7853.10175萬元計算，應向廣和規劃公司補償涉案土地開發整理項目新增耕地名額收益價款7853.10175萬元的20%（即1570.62035萬元）比較合理，但應當扣除已經向廣和規劃公司支付的工程施工費2884049.39元。合計無棣縣政府、無棣縣國土局應當向該公司補償人民币12822154.11元。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2017）魯行終1591号
上訴人（原審原告）山東廣和規劃測繪研究開發有限公司，住所地濟南市曆下區經一路南側明湖天地A座401室。
法定代表人馬良斌，總經理。
委托代理人魏永振，山東睿揚律師事務所律師。
委托代理人李貞，山東睿揚律師事務所實習律師。
山東廣和規劃測繪研究開發有限公司（以下簡稱廣和規劃公司）因訴無棣縣人民政府（以下簡稱縣政府）、無棣縣國土資源局（以下簡稱縣國土局）土地開發整理行政補償一案，不服濱州市中級人民法院于2017年5月16日作出的（2017）魯16行初16号行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法由審判員張成武、審判員黃明春、審判員侯勇組成合議庭，于2018年5月10日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人魏永振，被上訴人縣政府的出庭負責人張恩傳及委托代理人徐英傑、王永剛，被上訴人縣國土局的出庭負責人孟隆重及委托代理人宋樹瑩、王永剛到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
本案行政争議由來如下：2016年10月24日，原告廣和規劃公司分别向被告縣政府、縣國土局郵寄了《無棣縣柳堡鄉（今柳堡鎮）土地開發項目新增耕地名額使用申請書》，申請縣政府、縣國土局配合廣和規劃公司辦理802畝新增耕地名額的轉移使用手續。縣政府、縣國土局分别于2016年10月25日、10月26日簽收，在廣和規劃公司起訴之前未作出處理決定。廣和規劃公司提起本案訴訟，請求判令縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地名額的轉移使用手續，判令縣政府、縣國土局将已轉讓的1000畝新增耕地名額轉讓價款給付原告。
原審法院經審理查明：2009年3月21日，縣國土局向濱州市國土資源局提出《關于無棣縣柳堡鄉馮王村等2村土地開發項目的立項申請》。2009年5月20日，濱州市國土資源局作出《關于無棣縣柳堡鄉馮王村等2村土地開發項目立項的批複》予以準許。山東廣和建設項目管理有限公司(以下簡稱廣和建設公司，廣和規劃公司系廣和建設公司變更後的名稱)投入資金對該項目實施土地整理。2010年11月8日，濱州市國土資源局作出[濱國土耕字（2010）2号]《關于博興縣喬莊鎮、無棣縣埕口鎮柳堡鄉等土地開發整理項目驗收意見》，驗收結果為柳堡鄉馮王村等兩村項目新增耕地120.12公頃。2013年3月12日，廣和建設公司向縣國土局提出《關于撥付開發未利用地資金的申請》。2013年6月5日，縣國土局向縣政府提出《關于對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》。2013年6月9日，縣政府予以閱辦并批示無棣縣财政局安排好審計并根據審計結果提報意見。2014年5月30日，濱州正興有限責任公司會計師事務所出具《工程結算稽核報告》，稽核結果為涉案項目施工費為2884049.39元。2014年6月5日，無棣縣财政局作出棣财綜審字（2014）87号《财政局關于縣國土資源局<關于對未利用地開發項目施工工程費清算的請示>的意見》，建議撥付縣國土局施工工程款項。2014年11月12日，縣國土局作出《關于對無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目工程施工費撥付的意見》，同意将廣和建設公司實施的涉案項目工程施工費2884049.39元直接撥付給廣和建設公司。根據廣和建設公司和濱州大通市政工程有限公司簽訂的《工程施工及代收款協定書》，無棣縣财政局于2014年11月14日将涉案項目工程施工費2884049.39元撥付給了濱州大通市政工程有限公司。2016年2月19日，廣和建設公司變更名稱為廣和規劃公司。
另查明，2014年10月23日，縣國土局與濟南市國土資源局簽訂《易地補充耕地協定書》，同意将涉案項目新增耕地名額中的1000畝調入濟南市國土資源局占補平衡系統。涉案項目剩餘新增耕地名額業已使用。
原審法院認為：涉案項目系經縣國土局申請立項，廣和建設公司投資施工，濱州市國土資源局出具驗收意見，無棣縣财政局向廣和建設公司的代收款機關濱州大通市政工程有限公司撥付施工款項。山東省人民政府辦公廳魯政辦發（2004）24号《關于進一步加強土地開發整理複墾工作的通知》（以下簡稱魯政辦發（2004）24号文）中關于“調動社會各方面參與土地開發整理複墾工作的積極性，對企事業機關和個人自籌資金進行規模土地開發整理複墾的，新增加的耕地名額和折抵、置換的建設用地名額，經複核認定後，可歸投資者所有，實行有償轉讓”的規定，隻是規範性檔案中的倡導性意見，不具有強制性。況且新增加的耕地名額和折抵、置換的建設用地名額如何配置設定，需要雙方作出明确約定。本案中，原告廣和規劃公司與被告縣政府、縣國土局未就涉案項目達成行政協定，規定雙方的權利義務。被告縣政府、縣國土局依約、依法均沒有為原告廣和規劃公司辦理802畝新增耕地名額轉移使用手續及對其支付已轉讓的1000畝新增耕地名額轉讓價款的義務或職責。原告廣和規劃公司的訴訟請求不能成立，不予支援。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回廣和規劃公司的訴訟請求。
廣和規劃公司不服原審法院判決提起上訴，以原審法院在已認定上訴人投資進行土地整理的情況下，對相關法律政策的了解與适用錯誤，判決結果有違公平原則為由，請求撤銷原審法院判決并依法改判。主要理由如下：1、根據《中華人民共和國土地管理法》、國土資源部國土資發（2008）176号《關于進一步加強土地整理複墾開發工作的通知》（以下簡稱國土資發（2008）176号文）、魯政辦發（2004）24号文等法律政策的要求，政府鼓勵社會資金參與土地整理複墾，如果不能保障投資方的基本利益則有違政策的基本要求。2、既有的政策雖然未對社會資本方的相關權益作出強制性規定，但更未指出由社會投資的土地開發項目所産生的名額全部歸地方政府所有，必須由政府處置和擷取全部收益。國家有誰投資誰受益的基本政策原則，即便從最樸素的道理和公平原則看，上訴人也有權從投資中獲得收益。如果付出資金和勞務的上訴人無權獲得收益，甚至連成本也無法收回，反而由沒有進行投資、沒有付出勞務的被上訴人坐享其成，明顯違反公平原則。3、本案存在以下既定事實，上訴人完成了對涉案項目的投資開發并産生了新增耕地名額，被上訴人已将上述部分名額有償轉讓并擷取了巨額收益，被上訴人已根據審計結果向上訴人撥付部分投資成本即工程施工費。根據上述事實可知，被上訴人同樣在無政策法規明确規定的情況下，單方面完成了對上訴人所投資土地開發項目産生耕地名額的處置并擷取了巨額收益，而上訴人的投資并非僅限于施工環節，被上訴人僅向上訴人支付部分投資成本顯然是不合理的。4、根據有法律依據法律，無法律依據政策，無政策依據法理的法律适用原則，本案在尚無明确法律規定的情況下，需要以政策的制定宗旨為出發點，根據誰投資誰受益的政策原則作為判案依據。5、原審法院以既有的各級政府關于社會投資土地開發整理項目的政策規定隻是指導性意見，不具有強制性為由，認定上訴人不具有對涉案項目所産生名額的所有權和收益權，并駁回上訴人的訴訟請求，是違背法律精神和國家政策的。6、上訴人與被上訴人雖然未達成書面協定，但已認證事實行為形成協定關系，并非無行政協定。不能僅因為沒有簽訂書面協定，就剝奪上訴人獲得收益的權利。原審法院認定雙方未達成書面協定，據此駁回上訴人的訴訟請求是錯誤的。7、在國家鼓勵社會資本投資參與土地整理的政策背景下，各地有類似的土地整理項目，均是以誰投資誰受益作為基本原則進行處理。如在安徽世和土地複墾投資有限公司與微山縣國土資源局、微山縣人民政府土地開發複墾整理項目合作協定中，投資方對新增耕地名額享有收益，由投資方與政府按照各50%的比例對收益進行配置設定。
被上訴人縣政府答辯稱，原審法院判決認定事實清楚，适用法律正确，請求駁回上訴，維持原判。主要理由如下：1、原審法院判決認定事實清楚，涉案項目的投資主體是縣國土局，上訴人僅是工程施工主體，兩者之間的權利義務隻能依據雙方協定或者法律規定來确定。2、原審法院認定魯政辦發（2004）24号文的規定隻是規範性檔案中的倡導性意見，不具有強制性。新增加的耕地名額和折抵、置換的建設用地名額如何配置設定需要雙方作出明确約定，由于雙方未就此達成協定，原審法院據此駁回了上訴人的訴訟請求，符合法律規定的基本原則。3、根據上訴人提出的《關于撥付開發未利用地資金的申請》，上訴人所主張的隻是其投入的1131.06萬元，而經過審計機構的審計，上訴人在涉案項目上的實際投資金額（工程施工費）隻有2884049.39元，上訴人在涉案項目上的投資已經得到了相應的回報，符合“誰投資、誰受益”的原則。4、上訴人的投資收益已經通過工程施工費獲得，上訴人所主張的土地名額及轉讓的巨大收益主要是國家土地相關政策所緻，是由政府主導的耕地總量異地占補平衡所決定的，這項工作是給地方政府耕地保護工作的一種補償，并非市場經濟行為，與上訴人的投資并無直接關系，是以上訴人不應獲得該收益。
被上訴人縣國土局的答辯意見同縣政府答辯意見。
上訴人在二審中稱對涉案土地開發整理項目剩餘802畝耕地名額目前的具體使用情況不知情，被上訴人縣政府、縣國土局在原審庭審中稱剩餘名額已使用，但未提供證據證明該部分名額使用的客觀情況，書面申請本院調查驗證。本院于開庭前向被上訴人送達了《舉證通知書》，被上訴人縣政府和縣國土局在庭審中送出了《關于無棣縣柳堡鄉馮王村等2村土地開發項目占補平衡名額使用情況的說明》及《無棣縣柳堡鄉馮王村等2村土地開發項目耕地占補平衡名額使用情況明細表》等證據一宗，以證明涉案各批次占補平衡名額的使用經市國土資源局審查通過後報山東省國土資源廳審批，最終由山東省人民政府批複通過。經庭審質證，上訴人主張該宗證據的真實性不能确定，但同時表示如果802畝耕地名額已經使用，要求被上訴人對該802畝新增耕地名額的收益參照轉讓給濟南市國土資源局的标準支付其相應款項。因上訴人已經變更其訴訟請求，被上訴人提供的該宗證據符合證據的基本要求，本院認定該宗證據可以證明涉案土地開發整理項目剩餘802畝耕地名額業已使用及在各批次占補平衡名額使用中的繳納耕地開墾費情況。
上訴人在二審中主張本案應參照其他地區土地整理項目的分成比例處理名額收益，并向法院送出了以下證據：1、廣和規劃公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明廣和規劃公司投資實施土地整治項目，雙方約定對于整治項目形成新增耕地名額中的57%由政府無償使用，剩餘名額由上訴人使用。2、濟南潤土工程建設開發有限公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明在該土地整治項目中，雙方約定新增耕地名額的58%由政府無償使用，剩餘名額由該公司使用。3、濟南金大地農業工程有限公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明在該土地整治項目中，雙方約定新增耕地名額的57%由政府無償使用，剩餘名額由該公司使用。經庭審質證，被上訴人縣政府和縣國土局認為上述三份證據與本案不具有關聯性，上訴人主張參照其他地方的政府采購協定配置設定利益沒有法律和事實依據。本院認為，上訴人送出的上述三份證據與本案不具有關聯性，不作為本案有效證據使用，但相關協定内容可以作為司法裁量的參考。
原審期間各方當事人送出的證據材料已随案卷移送本院，上述證據在原審中已經質證。經審查，當事人對原審法院認定的程式性事實沒有異議，本院同意原審法院查明的相關程式性事實。
根據庭審質證情況，結合原審中各方當事人提供的證據，本院另查明以下事實：2014年10月23日，縣國土局與濟南市國土資源局簽訂《易地補充耕地協定書》，将涉案項目新增耕地名額中的1000畝調入濟南市國土資源局占補平衡系統，濟南市國土資源局支付給縣國土局土地開發整理補助經費每畝55000元，計5500萬元。涉案項目剩餘新增耕地名額802畝業已使用，縣政府和縣國土局在各批次建設用地項目中收繳耕地開墾費的标準分别為22.5萬元/公頃（2014年、2015年）、90萬元/公頃（2016年）。各批次建設用地收繳耕地開墾費分别為2014年257.8185萬元（11.4586公頃）、2015年561.34125萬元（24.9485公頃）、2016年1533.942萬元（17.0438公頃），共2353.10175萬元。縣政府和縣國土局在涉案項目新增耕地名額中的收益共計7853.10175萬元。
本院認為：随着大陸城鎮化程序的加快，土地資源供需沖突突出，堅守18億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰。《中華人民共和國土地管理法》确立了國家實行耕地“占補平衡”制度，即非農建設經準許占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和品質相當的耕地，以確定耕地總量不減少。政府鼓勵社會資金以市場化運作的方式參與土地開發整理，出台了相關政策并确立了“誰投資、誰受益”的基本原則。本案訴争即系當事人之間對相關法律和政策的不同了解而形成。根據各方當事人的訴辯意見，本案的主要争議焦點集中在以下方面：本案中當事人之間是否形成有“土地開發整理合作協定”的問題；上訴人廣和規劃公司是否是涉案土地開發整理項目的投資主體問題；上訴人廣和規劃公司是否應當享有涉案新增耕地名額及轉讓收益權利的問題；涉案土地開發整理項目剩餘802畝耕地名額目前的使用狀況以及上訴人請求判令被上訴人縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地名額的轉移使用手續是否應予支援的問題。
一、關于本案中當事人之間是否形成有“土地開發整理合作協定”的問題。
上訴人廣和規劃公司主張其與被上訴人縣政府和縣國土局雖然未就涉案土地開發整理項目達成書面協定，但已認證與縣國土局事實上的合作行為形成協定關系，并非無行政協定。被上訴人縣政府和縣國土局則主張雙方未就此達成協定。
本院認為，《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第十條規定,“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式。法律、行政法規規定采用書面形式的，應當采用書面形式。當事人約定采用書面形式的，應當采用書面形式。”由于社會資金投資土地整治項目具有較強的政策性，涉案土地開發整理項目實施時相關法律法規尚不完善，當事人之間應當通過協定的形式明确雙方的權利義務并進行相關合作，但由于當事人不能提供證據證明當事人之間簽訂了有關書面協定，是以本案中當事人之間并未簽訂書面土地開發整理項目合作協定系客觀事實。而書面形式并非合同的惟一形式，根據當事人為實施涉案土地開發整理項目進行的一系列行為及日常生活經驗法則綜合推斷，本案當事人之間應當進行了涉案土地開發整理項目合作的口頭洽談，已經形成事實上的土地開發整理合作關系，并已實際履行。被上訴人縣政府、縣國土局在庭審中述稱的“據我方了解，實際是上訴人與馮王村和郭義村先行聯系，申請納入政策開發項目，政府進行立項并确定由上訴人作為施勞工進行開發，之後政府組織驗收”也可以驗證這一問題。但鑒于當事人之間并未形成有關土地開發整理項目合作的書面協定，當事人也未提供有效證據證明當事人之間是否有具體權利義務的口頭約定，是以相關權利義務關系亦無法全部依據協定來進行判斷，需要人民法院參照《合同法》等相關法律法規規定及政策精神進行裁量。
二、關于上訴人廣和規劃公司是否是涉案土地開發整理項目的投資主體問題。
上訴人廣和規劃公司主張其對涉案土地開發整理項目投資實施了土地整理，系涉案土地開發整理項目的投資主體。被上訴人縣政府和縣國土局則主張涉案項目的投資主體是縣國土局，上訴人僅是工程施工主體。
本院認為，按照廣和建設公司與濱州大通市政工程有限公司簽訂的《工程施工及代收款協定書》，廣和建設公司委托濱州大通市政工程有限公司負責無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的工程施工，并由濱州大通市政工程有限公司代廣和建設公司從财政局領取工程款。由此可見，廣和建設公司應當是涉案土地開發整理複墾項目的投資方，濱州大通市政工程有限公司負責工程施工。根據日常生活經驗法則推斷，如果涉案項目的投資主體是縣國土局，則縣國土局完全可以直接出資委托相關企業進行土地開發整理項目的工程施工，而無需再行由廣和建設公司出資委托濱州大通市政工程有限公司負責無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的工程施工。被上訴人縣國土局于2013年6月5日呈送被上訴人縣政府的《關于對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》中亦載明，“廣和建設公司和山東海城生态科技集團為響應山東省人民政府《關于加強全省土地開發整理工作的意見》的要求，于2009年分别投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目和無棣縣埕口鎮孟家莊子村未利用地開發項目。……我們認為可依據2007年11月1日山東省人民政府《關于加強全省土地開發整理工作的意見》的檔案精神，土地開發整理工作由單純依靠政府主導，向政府引導、市場運作、社會參與轉變，按照‘誰投資、誰受益’的原則，對其工程投資給予清算補償。”根據縣國土局上述請示意見，結合本案相關證據，說明被上訴人縣國土局已經認可上訴人投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目，縣國土局亦未提供證據證明其投資實施了無棣縣柳堡鄉馮王村土地開發項目，是以可以認定上訴人廣和規劃公司是涉案土地開發整理項目的投資主體。2010年7月28日《土地開發整理複墾補充耕地項目竣工驗收表》雖載明無棣縣柳堡鄉馮王等2村土地開發項目的項目實施機關為縣國土局，但該實施機關的認定與涉案土地開發整理項目投資主體的認定并不沖突。被上訴人縣政府、縣國土局在庭審中雖辯稱“涉案項目主要是上訴人以項目工程施工這一形式來進行的，政府檔案中的投資和施工是混用的”，但明顯不符合常理，亦無證據支援，本院不予采信。
三、關于上訴人廣和規劃公司是否應當享有涉案新增耕地名額及轉讓收益權利的問題。
被上訴人縣政府、縣國土局主張涉案土地名額及轉讓的收益主要是國家土地相關政策所緻，是對地方政府耕地保護工作的一種補償，與上訴人的投資并無直接關系，上訴人不應獲得該收益。且被上訴人已經向上訴人支付了工程施工費2884049.39元，上訴人在涉案項目上的投資已經得到了相應的收益回報。上訴人廣和規劃公司則認為根據國土資發（2008）176号文、魯政辦發（2004）24号文等法律政策的要求，政府鼓勵社會資金參與土地開發整理複墾，被上訴人拒絕向其支付新增耕地名額收益明顯違反公平原則。上訴人為實施涉案項目進行了可行性研究、勘測、規劃設計、村民補償等環節後才進行了施工，上訴人實際投入了1100多萬元，被上訴人所稱的工程施工費僅是其投資成本中的一項，而并非收益。
本院認為，被上訴人縣政府、縣國土局向上訴人廣和規劃公司支付的2884049.39元為工程施工費，并非涉案土地開發整理項目新增耕地名額收益，至于上訴人在涉案土地開發整理項目中的實際投資數額，并非本案審查的範圍。國土資發（2008）176号文要求，“積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理複墾開發項目。增加的耕地可在省級國土資源部門統籌安排下有償使用。”魯政辦發（2004）24号文要求，“（一）通過土地開發新增加的耕地可以歸投資者使用，并減免相關稅費。按照‘誰投資、誰受益’的原則，對企事業機關和個人投資開發未确定使用權且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地，經驗收合格後，可歸其使用，使用期不少于30年，在承包或租賃期内，可繼承和有償轉讓；從事糧食、林果業、養殖業生産的，3年内免征農業稅。（二）對企事業機關和個人自籌資金進行規模土地開發整理複墾的實行‘三個優先’，即國土資源部門根據年度計劃，優先安排土地開發整理複墾項目，新增加的耕地名額和折抵、置換的建設用地名額，經複核認定後，可歸投資者所有，實行有償轉讓；在安排建設用地項目占補平衡時，優先使用該名額；補充耕地名額資金按合同優先兌付。”《山東省土地整治條例》（2016年1月1日起施行）第七條亦規定，“縣級以上人民政府應當按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵、引導機關和個人利用社會資金參與土地整治活動。利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權益受法律保護。”參考上述政策要求及相關法律法規規定，政府鼓勵社會資金以市場化運作的方式參與土地開發整理，并确立了“誰投資、誰受益”的基本原則，利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權益應當受法律保護。原審法院認為魯政辦發（2004）24号文的規定隻是規範性檔案中的倡導性意見，不具有強制性。本院認為該認定系對相關政策要求及法律法規規定的誤讀，有失偏頗，應當予以糾正。行政機關因其權威性而為行政相對人所信賴，行政相對人因信賴行政機關而根據其政策指引或行政指導作出一定的行為，行政機關應當珍視并保護行政相對人對其的信賴，這便是信賴利益保護原則的價值。特别是在行政相對人實施的行為涉及國家土地基本政策落實的情況下，地方人民政府和行政機關更加應當從確定落實國家土地基本政策的角度慎重對待。是以，從監督行政權、保護行政相對人合法權益、維護國家政策和相關法律規定精神能夠全面貫徹落實的需要以及信賴利益保護原則的要求考量，行政相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所産生的正當利益應當予以保護。雖然本案中當事人之間的權利義務未通過協定的方式進行約定，但在上訴人實際投資實施了涉案土地開發整理項目，且被上訴人縣政府、縣國土局從涉案土地開發整理項目新增耕地名額中擷取了收益的情況下，上訴人應當享有新增耕地名額及轉讓的收益權利。被上訴人縣政府、縣國土局認為新增耕地名額及轉讓的收益與上訴人的投資并無直接關系，拒絕向上訴人支付新增耕地名額收益明顯不當，不應予以支援。
四、關于涉案土地開發整理項目剩餘802畝耕地名額目前的使用狀況以及上訴人請求判令被上訴人縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地名額的轉移使用手續是否應予支援的問題。
本案證據表明，涉案土地開發整理項目新增耕地1802畝，縣國土局與濟南市國土資源局簽訂《易地補充耕地協定書》，已經将涉案項目新增耕地名額中的1000畝調入濟南市國土資源局占補平衡系統，剩餘新增耕地名額縣政府、縣國土局業已使用。是以，上訴人的該項訴訟請求事實上已經不能支援，故上訴人在庭審中變更訴訟請求為要求被上訴人對該802畝新增耕地名額的收益參照轉讓給濟南市國土資源局的标準支付其相應款項。本院認為，上訴人在涉案項目剩餘新增耕地名額已經被縣政府、縣國土局使用的情況下變更其訴訟請求，符合法律規定，應當予以準許。
五、關于被上訴人縣政府、縣國土局應當向上訴人廣和規劃公司補償的收益數額問題。
《山東省土地整治條例》第二十五條雖然規定，“社會資金投資土地整治項目的，應當由縣級人民政府與投資主體簽訂合同，明确雙方權利、義務，并依照本條例規定進行耕地品質等級評定和竣工驗收。”但本案土地開發整理項目實施時，《山東省土地整治條例》尚未施行。由于本案當事人之間并未形成有關土地開發整理項目合作的書面協定，相關權利義務關系也就無法全部依據協定來進行判斷。本案有效證據表明，縣政府和縣國土局在涉案項目新增耕地名額中的收益共計7853.10175萬元。上訴人在庭審中的訴訟請求是參照其他類似項目的收益配置設定比例，要求被上訴人向其支付涉案項目新增耕地名額收益的42%。如果将涉案新增耕地名額收益的42%補償給上訴人，缺乏協定約定之前提。但如果按照被上訴人所辯稱，其向上訴人支付了工程施工費，上訴人在涉案項目上的投資已經得到了相應的回報，顯然不符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，且在上訴人實際投資實施涉案土地開發整理項目的情況下，僅向其支付工程施工款，未免顯失公平。
本院認為，上訴人在未與被上訴人縣政府、縣國土局簽訂土地開發整理項目合作協定或未有被上訴人書面承諾的情況下，即投資實施涉案土地開發整理項目，上訴人應當為此承擔一定的投資風險預判不足和舉證不能的法律後果。在本案當事人已經形成事實上的土地開發整理合作關系，且已實際履行的情況下，如何确定被上訴人縣政府、縣國土局應當向上訴人補償的收益數額，本應由被上訴人在自由裁量的基礎上合理确定，但由于被上訴人在工程施工費2884049.39元之外，拒絕向上訴人支付其他新增耕地名額收益，本院應當參考《合同法》等相關法律法規規定及政策精神，在自由裁量的基礎上合理确定被上訴人向上訴人補償的收益數額，以既符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，又符合行政法上的比例原則。關于合同約定不明情況下的補救問題，《合同法》第六十一條規定，“合同生效後，當事人就品質、價款或者報酬、履行地點等内容沒有約定或者約定不明确的，可以協定補充；不能達成補充協定的，按照合同有關條款或者交易習慣确定。”第六十二條規定，“當事人就有關合同内容約定不明确，依照本法第六十一條的規定仍不能确定的，适用下列規定：……（二）價款或者報酬不明确的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應當執行政府定價或者政府指導價的，按照規定履行。”參考上述有關法律規定及政策精神，合理确定被上訴人應當向上訴人補償的收益數額還需要考量以下因素：1、上訴人在涉案土地開發整理項目中的投資成本；2、不同地質環境下土地開發整理的難易程度；3、上訴人提供的其他類似土地開發整理項目中有關新增耕地名額按比例分成約定的交易習慣；4、當地經濟社會發展狀況；5、土地開發整理形成的補充耕地名額和建設用地名額有償調劑使用取得收益的政策屬性。綜合考量上述因素，本院認為上訴人應當在涉案新增耕地名額或轉讓收益中占有20%左右為宜，按照縣政府、縣國土局在涉案項目新增耕地名額中的收益7853.10175萬元計算，被上訴人縣政府、縣國土局向上訴人廣和規劃公司補償涉案土地開發整理項目新增耕地名額收益價款7853.10175萬元的20%（即1570.62035萬元）比較合理，但應當扣除被上訴人已經向上訴人支付的工程施工費2884049.39元，即被上訴人縣政府、縣國土局應當向上訴人廣和規劃公司補償人民币12822154.11元。
綜上，實行和改進耕地“占補平衡”制度是堅守18億畝耕地紅線的重要舉措，也是中央實施鄉村振興戰略，強化鄉村振興制度性供給的重要保障。按照社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權益應當受到法律的保護。原審法院判決認定事實基本清楚，但在法律适用和相關政策的了解方面有所不當，應當予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，應當予以支援。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條、第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十二條之規定，判決如下：
一、撤銷濱州市中級人民法院（2017）魯16行初16号行政判決；
二、判令無棣縣人民政府、無棣縣國土資源局于接到本判決書之日起兩個月内向山東廣和規劃測繪研究開發有限公司支付涉案土地開發整理項目新增耕地名額收益補償款人民币12822154.11元；
三、駁回山東廣和規劃測繪研究開發有限公司其他訴訟請求。
一、二審案件受理費各人民币50元，均由被上訴人無棣縣人民政府、無棣縣國土資源局負擔。
本判決為終審判決。
審判長 張成武
審判員 黃明春
審判員 侯 勇
二〇一八年五月三十一日
書記員 李 倩
北京單蘊律師