✪ 歐陽靜
江西财經大學财稅與公共管理學院
【導讀】近期，一系列社會熱點事件屢屢刺激公衆神經，其背後的縣域治理困境也再次凸顯。
本文基于對一個典型縣的深入調查，揭示出目前縣域治理的深層問題。作者認為，縣域治理本身是一項系統性工程，需要厘清縣域環境中發揮不同作用的多種“能動者”角色。文章從活生生的“能動者”視角出發，分析了一個縣城權力江湖中的官員、商人、混混、“釘子戶”、普通群眾等能動者及其互相關系。
作者指出，隻有充分剖析能動者之間的權力碰撞、利益結盟和力量對比，才能把握縣域治理症結。在一段時間内，一些官員與普通群眾相脫離，與商人、混混等本地強勢群體形成了一種以謀取公共資源為目标的“分利秩序”。近年來實施的反腐和掃黑雙重舉措，其用意就在于打破由強勢群體所結成的縣域利益聯盟，重建以公共規則和公共利益為基礎的合作機制。“郡縣治，天下安”，如果縣域治理無法現代化，将深刻制約國家治理體系與治理能力的現代化。
本文原載《文化縱橫》，原題為《治理體系中的能動者結構：縣域的視角》，特此編發，供諸君思考。
治理體系中的能動者結構：
縣域的視角
十八大以來，黨和國家實施全面從嚴治黨和全面依法治國戰略，這将有利于優化縣域治理結構；2018年國家開始實施的掃黑除惡專項鬥争，則正在重塑基層治理的基本結構。反腐和掃黑的雙重舉措，其用意在于打破縣域治理結構中由強勢群體所結成的利益聯盟，進而重構縣域治理結構關系，建立基于公共規則和公共利益為基礎的合作機制。本文将從分析縣域内的能動者及能動者之間的結構關系出發，探讨反腐與掃黑的針對性所在，勾勒基層治理現代化面對的基本問題。
目前大多數研究将政府治理主體層面的結構視為一個抽象的或是整體主義的黨政組織或社會組織，而不是具體的行為人。雖然一些實證研究也關注到了具體行為和角色特征的治理主體，如作為“企業家”或“資源汲取者”角色的政府，或作為“治理者”的新士紳、宗族等。但這些研究着重于單個治理主體的角色和行為，而非治理主體間的結構關系。
▍ 什麼是能動者視角？
能動者視角是一種不同于整體主義視角的分析路徑，近年才引入地方政府治理研究中。能動者視角的優勢是将縣鄉上司幹部獨立出來，作為一種結構性影響力量，以強調這一群體對縣域決策和政策執行的主動性和能動性，這很大程度上突破了整體性和抽象化的治理主體形象，進而使我們看到了政府内部中具體的、有主體意識的“戰略性群體”和“多重形象的”政府官員。
毫無疑問，縣鄉上司幹部，特别是作為地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經濟發展和社會治理中扮演着重要的角色和作用。但如果我們将影響縣域政府治理的其他能動者也納入到分析視野中，我們會發現，縣域治理中的能動者将不僅有縣鄉上司幹部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通群眾等其他能動者。是以，如果我們能關注到縣域政府治理中的不同能動者，那麼關于縣域政府治理主體的結構研究不僅會變得更為全面、客觀和豐滿，而且也便于透視政府治理能動者之間的結構關系、規則運用和治理能力等政府治理實踐中必須面對和解決的問題。
筆者秉承定性研究方法的傳統，于2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來自筆者在D縣的觀察與體驗。
▍ 縣城： 能動者的權力江湖
從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是上司、普通幹部、商人、混混、釘子戶和普通群眾。
（一）上司
上司是指具有實權的縣級、科級上司幹部，也即基層幹部通常所說的“上司幹部”，具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協）中的縣級上司和各鄉鎮、縣直部門的正科級上司。這些上司幹部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這裡的上司不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級幹部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。是以，這裡所說的上司不同于海貝勒等人所說的“戰略性群體”，因為“戰略性群體”涵蓋了所有的副科級幹部。而是如樊紅敏所說的“上司，就是在組織中發揮上司作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實作目标的人”。
（二）普通幹部
普通幹部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級幹部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易将上司和普通幹部區分開來。
首先，上司對财政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隐性收入，其生活水準比普通幹部要高。
其次，上司和普通幹部最大的不同在于他們對自身職業目标的定位不同。
在我們訪談中，上司對自己的定位是“幹事業”，即在本地或本部門幹出一番看得見、摸得着的成績，以獲得上級上司的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，上司也比一般幹部更為積極，總是琢磨着如何創造性地提前完成任務。普通幹部則不同，他們給自己的定位是“幹工作”，即工作隻是自己的飯碗，把分内的事情做好就可以，是以他們并沒有像上司那樣積極、主動。也正是以，那些想“幹事業”的上司總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。
比如我們在調查中發現，縣域内的許多普通幹部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網上炒股；或是經營自己的網店。根據我們的訪談和觀察，在基層普通幹部中，隻有很少的人隻依靠自己的工資收入生活，用他們自己的話說，他們大多數人在正常的工作之外有點自己的“小事業”，比如開設各類教育訓練班、承包林場、山場、經營本地土特産、通過微信和網絡經營某種商品。
（三）商人
商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經濟、政治和社會治理具有影響力的大商人，以差別于從事一般性、日常性經濟活動的商人。由于縣域社會比較小，有頭有面的人都被大衆所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地産老闆，并且也都是因房産發家，最後涉及酒店、運輸和旅遊開發等。商人的主要特征就是“拿項目”，即承接政府的各類項目，包括道路、橋梁、公園、廣場等基礎實施建設項目和房地産開發項目，以及其他涉及農、林、水、電、旅遊、環保等項目。
而無論是自上而下的項目，還是縣級政府自身開發的項目，最終都要在縣域社會内落地生根。是以，縣域政府是諸多項目的實際操作者和“發包者”，那些最終使項目落地的大商人自然與政府關系密切。由于政府是由具體的上司和普通幹部組成，是以，大商人實際是與對項目具有支配權的上司關系密切。
（四）混混
混混是指那些不僅具有一定的貨币資本，且具有暴力資源的人，也即一些學者所說的“地方勢力”。混混之是以能構成縣域治理的能動者，是因為他們對縣域的社會治安及其引發的社會治理問題具有較大的影響。混混的主要行為特征就是“争地盤”，即在娛樂業、運輸業、建築原料、河道、屠宰場、酒店等行業中争得一份利益，或對其中的某個行業進行壟斷性經營。
與其他能動者不同，混混們主要依靠拳頭和暴力威脅在縣域發展中分得一杯羹，并通常會涉及黃、賭、毒等非法生意。大商人與大混混的界限有時會變得模糊，因為一些大商人是由大混混轉變而成，即那些發了财的大混混，金盆洗手，投資正當行業，轉型為大商人。縣域内的混混較為固定，因為都是本地人，即我們通常所說的地頭蛇。而一些大商人則具有流動性，是外地人，這些外地商人一般具有随着縣級主要上司的流動而流動的特性。
值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成為了村幹部。這些具有混混背景的村幹部敢于得罪人、敢于對付基層政府難以對付的釘子戶——有時不免使用暴力，是以受到縣域政府的重用。比如D縣幹部說，現在的村民不怕基層幹部，但怕混混，特别是對于諸如征地拆遷的工作，有時僅僅靠基層政府的力量是辦不到的，必須依靠混混的資源。換言之，基層政府之是以默許混混參與其治理過程，正是由于混混能“擺平”基層政府的治理對象。
（五）“釘子戶”
釘子戶是指那些為了捍衛或争取自己權益與政府抗争的人或群體。釘子戶之是以成為縣域治理的主體之一，在于他們敢于采用一些非正常性的利益訴求方式，進而中斷政府常态化的治理秩序。更為重要的是，釘子戶的行為一般具有“示範”效應，會引發連鎖反應，進而産生無數釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術也會随之産生。
從縣域實踐看，釘子戶有強勢釘子戶和弱勢釘子戶之别。強勢釘子戶中又有三種類型：
一是懂得“大道理”型。這類釘子戶善于站在道德制高點上，用國家意識形态的話語與基層上司講理，并經常手持《人民日報》或上司人的會議報告，從“人民利益”的立場上指責基層官員，進而顯得自己的談判有理有據。
二是屬于仗勢欺人類型。這類釘子戶自身或家庭擁有一定的勢力和背景。比如在D縣沿江路的開發項目中，涉及一棟需要拆遷的老宅。據說這個老宅的家族中有許多廳處級官員，是以當地政府在拆遷補償時給予了特殊關照。即使如此，負責談判的代理人不斷想獲得更多的好處，以緻項目中斷了兩年。
三是膽子特别大，吃不得半點虧、寸步不讓的類型。這類釘子戶不僅敢于而且勇于與政府對抗，一旦覺得自己利益受損，什麼方式都敢用，且不達目的勢不罷休。媒體上經常報道的打橫幅、寫智語、遊行示威等“街頭政治”行為，以及“史上最牛釘子戶”的表演性抗争，大多符合這類釘子戶的行為特點。
與強勢釘子戶不同，弱勢釘子戶一向老實本分，甚至懼怕政府，他們成為釘子戶是一種無奈和被動。弱勢釘子戶的抗争形式除了拒絕簽字、拒絕配合之外，一般不懂得大道理，也不懂得如何談判，更不善于采取吸引眼球的方式進行對抗。但一旦政府逼急了（比如強制執行），他們也會“絕地反抗”，比如自殺等極端的方式反抗。雖然強勢釘子戶也會用極端的方式，但他們的心态和抗争目标往往不同，許多強勢釘子戶的抗争是一種不服氣、不服輸的心态，其目标往往是夾雜着“個人利益最大化”，而弱勢釘子戶的抗争往往是一種無奈、是對變遷的恐慌心态，其目标是為了尋求最基本的生存和生活保障。
（六）普通群眾
普通群眾指那些在縣域治理中人數衆多、卻是分散的、勢單力薄且專注于自己如何“過日子”的人群。也就是說，相對于釘子戶而言，大部分普通群眾是安分、老實、随大流的。普通群眾的行為特點是對公共事務不太關心，以家庭為核心，過好自己的日子。雖然普通群眾不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通群眾的沉默或對公共規則的淡漠往往也會導緻縣域公共治理的困境，導緻難以實作公共利益。
▍ 權力版圖： 能動者的碰撞與較量
雖然各個能動者與縣域治理的實踐活動互相關聯，交織運作，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動者是以政府為主體的上司和普通幹部與政府治理對象為主體的釘子戶和普通群眾。甚至可以說，基層政府與社會的互動，很大程度上其實是縣域政府中的上司和普通幹部與縣域治理中其他能動者之間的互動。是以，這兩大能動者的關系構成了縣域治理主體的主要結構關系，從中我們也能較為形象地了解政府與社會、官與民之間的關系。
（一）上司與其他能動者之間的關系
1.上司和普通群眾的關系：“遙不可及”
雖然縣域政府是離普通群眾最近的一線政府，但我們在所調查的縣域發現，如果普通群眾試圖與縣委、縣政府的主要上司會面，至少要經過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設有密碼的玻璃門，第三重是縣主要上司辦公樓層的鐵門。鐵門平時都上鎖，由上司的秘書把守着。是以，對于一個普通群體而言，如果他們想去見縣主要上司，那是件相當困難的事情。
2.上司與釘子戶的關系：“避而不見”
普通群眾都很難見到上司，如果釘子戶想找縣主要上司上訪，那更是難上加難，因為上司對釘子戶一般采取回避的方式。例如，為了躲避那些前來政府大院上訪或群訪的群眾，縣主要上司很少從政府大門出入，而是坐電梯到地下車庫直接離開。雖然2008年出台的上司大接訪制度要求縣主要上司每周要接訪群衆1次。但隻是奧運會、“兩會”等重要敏感時期才接訪，以控“京訪”。正常時節的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與群眾面談1小時左右離開，由其他副職的縣上司（人大、政協的居多）主持和接訪。總之，即使在一個小縣城裡，普通群體都很難見到作為書記、縣長的縣主要上司，盡管他們也是基層幹部，但他們與基層群眾的距離已相當遙遠。
3.上司與商人的關系：“稱兄道弟”
與對待普通群眾和釘子戶不同，上司對商人是熱情甚至是殷勤的。事實上，上司的一些業餘時間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閑。在2012年公車不能私用、公款不能消費後，商人的車便成為上司私用時的專車，上司的賬單則由商人搶着付款。上司與商人的關系似乎更為親密了。這親密關系的背後往往有着共同的利益紐帶——項目。縣域的一些重點項目，大多數是被那些與上司關系密切的商人承接。有些項目通過“圍标”、“邀标”和“流标”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。
除縣上司外，縣域内作為政策具體操作者的部門上司和鄉鎮上司其實也與商人關系密切。以我們調研的D縣為例，在商人的許多項目中，大部分都有上司的參與。比如，對于征地拆遷而言，許多上司十分積極，因為征地背後項目所産生的利益都有他們一份。上司與商人的關系也可以從政府招商引資工作中得到充分展現和說明。D縣政府的招商檔案中，甚至有對商人采取“保姆式服務”的措辭。
4.上司與混混的關系：“愛恨交織”
在縣域，有名的混混同時也是本地有名的商人，是以那些成為大商人的混混與上司幾乎也是“稱兄道弟”的關系。混混因為可以在諸如征地拆遷等政府難以應對的治理事件中發揮作用，被上司們表揚為“工作得力”，對他們喜愛有加。但是，由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時常因欺行霸市而影響社會秩序、激發社會沖突導緻群眾上訪，進而加重上司治理負擔，甚至引發治理風險，令上司不滿。是以，上司有時必須在姿态上或實際行動上對混混進行打壓，以平民憤。
（二）普通幹部與其他能動者之間的關系
理論上講，普通幹部與上司的關系應該是“執行和指令”的關系。但在現實中，可能隻有那些想被提拔的年輕人才會真正做到完全服從上司的意願。大多數普通幹部雖然會按照既有的規章制度做好自己分内的事，但一旦需要做一些得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便難以按照上司的意願執行，而是采用消極和怠慢的态度。因為普通幹部打心裡都不願意得罪人，更不願意與群眾、釘子戶起沖突，是以，一般得罪人的事，普通幹部是不會去做的。這時，混混就要上場。混混之是以與上司、普通幹部的關系都比較密切，是因為當普通幹部不積極時，混混願意沖到前線去支援上司的“事業”。是以，在基層治理中，混混是用來得罪人的，因為混混不怕得罪人。
普通幹部為何變得消積懈怠，不去“得罪”群眾和釘子戶，很大原因在于公共輿論和網絡媒體發達的情況下，普通幹部的非正式行為容易導緻公衆的譴責，或承擔相應的責任。出于對自身利益和職業安全的考慮，普通幹部的理性行為是“不做事”，或是做個不得罪人的“老好人”。是以，基層普通幹部和普通群眾之間的關系不再像稅費時代時那樣緊張，而是“客客氣氣”的，誰也不得罪誰。不願意積極做事的普通幹部自然與基層群眾之間的交往變少了，關系也就相應地變得疏遠，既沒有緊張的不良關系，也沒有親密的良好關系。
▍ 能動者規則的非對等性
在理論上，治理通常被認為“是一種用于處理廣泛問題和沖突的方式或機制，在此過程中，政府和各種非政府行為主體通常通過談判達成彼此滿意和對彼此具有限制力的決定”。但在現實中，如果沒有基于共識和公共利益的原則和是非标準，那麼不可避免的結果是“會哭的孩子有奶吃”。于是，那些有關系有背景的，或是膽子特别大、敢于并善于向政府對抗的能動者，往往能突破基本的公共準則，依據特殊的政策和規則達到自己的目标。
縣域基層治理的困境在于，一旦各方能動者對規則和資源的使用喪失了基本共識和“公共性”時，那麼基于合作的“善治”便難以達成。以縣域的征地拆遷為例，那些不依照規則行事的強勢釘子戶，往往能獲得特殊政策或特殊規則對待，進而成為縣域城鎮化過程中獲利最大的群體。因為縣域政府往往突破正常，運用“擺平”和“搞定”的邏輯，應對那些不依正常行事的強勢釘子戶。比如縣域政府會采取諸如給予享受低保、特殊救助款等利益誘惑的方式，收買這些不遵守公共規則的強勢群體。
一旦當“擺平”和“搞定”、“政策主義”的邏輯成為縣域治理術中的常态技術時，基層治理将越來越失去其公共性和政治性。如縣域政府在弱勢的能動者面前表現得很強勢，是個盛氣淩人的強者；而在強勢的能動者前卻表現得很弱勢，是個畏縮的弱者。這種欺軟怕硬的姿态和行為将會加劇基層治理技術和治理規則使用的個體化、随意性，進而導緻縣域政府在公共治理中喪失應有的權威和能力。更為重要的是，縣域政府治理的去政治化反過來會進一步加劇基層治理結構和治理能力的失衡，進而加劇基層公共品供給和公共利益配置設定的不平衡，這無疑會加劇損害原本認同度極低的基層政府形象。
▍ 分利秩序： 權力失衡的政治後果
在規範性層面讨論治理結構時，研究者一般都強調多中心、多主體的網絡化治理，并認為這樣的治理結構才有利于實作各行動主體之間的利益。更為重要是的，這種規範性治理結構理論背後往往暗含着治理民主化的價值取向，進而在理論上使“政府治理”不同于“政府管理”。然而，在具體實踐中，能動者之間實作利益均衡以及民主化的前提是所有能動者之間在規模、所擁有的資源和能量等方面相當，否則，各能動者間的談判或博弈就難以實作均衡。
縣域政府實踐的一個明顯特征是治理主體結構的非均衡性，即上司幹部與普通大衆相脫離，而與商人、混混等強勢群體的關系較為緊密。比如D縣也采用了“土地－财政－金融”三位一體的城鎮化發展模式。但這一模式背後有着具體的能動者，即擷取土地财政的政府和擁有金融資本的商人。土地收益成為這兩者的共同利益基礎。從這一角度看，“土地－财政－金融”的一體化實質是縣域政府和商人的利益聯盟。之前不入流的混混之是以能加入此利益聯盟，是因為土地在開發之前必須經過征地拆遷這一環節，混混恰恰在這一環節中發揮着重要作用，且能有效地應對因征地拆遷而湧現出來的“釘子戶”。
由于土地收益十分凸顯，作為能動者的政府與強勢群體的行為也表現得極為充分，其利益聯盟的特性也較為顯著。但事實上，政府和強勢群體在土地收益方面形成聯盟，也會在其他公共利益領域聯盟。比如，大量轉移支付資源以農業、林業、旅遊、環境等綜合開發項目的形式自上而下到達縣域政府，這為地方強勢群體與縣域政府結盟提供了巨大的資源空間與條件。各類項目被強勢群體承攬，基層政府上司幹部也從中撈取好處，并與強勢群體之間形成灰色利益鍊條，結成合謀套取公共資源的利益聯盟。一旦政府與強勢群體之間形成了利益聯盟，政府就很容易在市場行為中偏向于強勢群體而損害普通群眾的權益，強勢群體也情願協助政府以“擺平”各類不穩定因素，基層治理結構由此失衡。
利益聯盟和治理結構失衡的直接後果是形成一種以謀取公共資源為目标的“分利秩序”，進而導緻“基層治理的内卷化”。是以，如果我們不分析治理中各個能動者的結構特點，僅僅從規範性角度讨論治理主體結構，就容易認為治理主體的多元化、多層次性意味着單一權力向多元權力的轉變，意味着治理的民主化，進而看不到其中的規則和資源的運用特點，以及治理主體之間的結構特征、政府治理能力和相應的社會秩序問題。
因而從縣域治理能動者及能動者結構的分析我們可以很清晰地看到，縣域治理結構關系的優化實質是對基層政府形象和公信力的重塑。這也是十八大以來反腐與掃黑工作的具體目标，其最終指向就是提升基層政府在現代社會複雜利益結構中的治理能力。
本文原載《文化縱橫》2019年4月刊，原題為《治理體系中的能動者結構：縣域的視角》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。