為老有所養、老有所依提供有力法治保障（堅持和完善人民代表大會制度·地方立法新實踐）

圖①：江西省南昌市西湖區系馬樁街道志願者和老人一起挂燈籠。 鮑贛生攝 圖②：河北省唐山市豐南區新華社群居家養老服務中心，老人開展唱戲聽劇活動。 李福政攝 圖③：海南省海口市舉辦全國養老護理職業技能大賽。圖為參賽選手在進行實操。 袁 琛攝 圖④：安徽省合肥市瑤海區靜安養親苑，護理人員在為老人梳理頭發。 盧家國攝

“強化養老服務設施規劃和建設要求、推動居家社群機構協調發展和醫養康養結合、健全養老服務人員教育訓練和激勵政策……”江西省第十三屆人大常委會第三十四次會議審議通過《江西省養老服務條例》（以下簡稱《條例》），2022年1月1日正式施行。

“《條例》立足實際，着眼未來，為促進江西省養老服務事業高品質發展畫上了‘硬杠杠’。”江西省人大常委會副主任胡世忠介紹，《條例》的出台為當地推進老有所養、老有所依提供了有力法治保障。

立法解決養老“三難”問題

“‘未富先老’‘未備先老’日趨明顯，近年來，江西省老齡化情況呈現出增速快、空巢化、失能失智老人多等特點。”談及當地人口老齡化趨勢，江西省民政廳養老服務處處長任新華開門見山。截至2020年底，江西人口老齡化率達16.87%，比2010年上升5.43%。

“我們把養老服務列入本屆人大常委會重點關注專題，定期組織養老服務調研，找差距，摸情況。”江西省人大社會建設委員會（以下簡稱社會委）副主任委員韓燕說。

“長闆不長，短闆太短”，任新華直言在調研中發現，江西養老服務有“三難”——用地難、用人難、用錢難。2019年底，江西省人大社會委和江西省民政廳養老服務處“組隊”花了兩個月在省内外展開密集調研。

“江西省已經達到人均養老服務用地國家标準，但出于對城市建成區土地供應緊張和經濟因素等方面的考慮，不少養老機建構在了遠離老人住地的偏僻地區，建得再大再好，老人也不願意去。”任新華表示，“很多城市面臨着養老用地供需沖突。”

“裡面床位空着沒人住，外面老人排着大長隊等着進，養老機構就是不接收”，調研中群衆反映的“怪現象”引發調研組思考。

“專業護理人員不夠，根本不敢接。”一些機構負責人道出了原因。

2021年，江西省養老專業護理人員不足兩萬人，與老年人口科學合理配比還存在差距。據了解，随着老齡化趨勢加速，失能失智老人增多，專業護理需求也日趨多樣化。

“設施短闆好補，人才短闆難辦。江西省院校培養的養老護理人才少、層次不高，養老機構普遍存在人才招聘難、留住難的問題。”任新華介紹，《條例》對解決養老面臨的“三難”問題進行了積極回應。

“要像規劃學校和醫院一樣保障養老服務用地”

胡世忠介紹，江西省人大常委會和當地民政廳、司法廳等部門建立了常态化的溝通機制，從《條例》起草開始的各階段都保持着密切溝通。

2021年2月至6月，江西省民政廳完成對初稿意見建議的征求和修改，社會委提前介入立法，迅速在省内外展開新一輪調研。

“立法調研既要有針對性，也要有廣泛性。”江西省人大常委會法制工作委員會副主任劉永亮介紹，在這期間，一共舉行了10餘場座談會、論證會，覆寫多個領域和不同人群。“《條例》的制定是一個聚焦主要問題、破解難點問題的過程，必須廣泛聽取吸納各方意見建議。”劉永亮說。

“要像規劃學校和醫院一樣保障養老服務用地”，在立法工作中，這個觀點引起了大家的共鳴。

老年人比重超20%的地區，人均用地标準不少于0.2平方米；按照醫養結合、就近便利、相對集中、合理布局的原則進行規劃；利用閑置辦公用房、學校、廠房等改造建設為養老服務設施；居住區應當配套建設公益性的養老服務設施；自然資源部門應當核實是否符合規劃條件……劉永亮給記者逐條解讀《條例》中關于設施規劃與建設的部分，“保障用地、明确公益屬性、明确規劃驗收監管部門職責，形成法律閉環，全是幹貨！”

針對“用人難”的問題，《條例》單列一章，從建立健全人才培養教育訓練體系，到技能等級認定，再到給予獎勵或補貼，有人形象地說，各項條款把從業人員的“頭發絲”到“腳趾尖”覆寫了個遍。

“有效的”——江西省人大為這3個字較起了真。《條例》總則規定，“建立穩定、有效的經費保障機制”。而原來的表述是“建立穩定的經費保障機制”。

“别小看了這3個字，老齡化加劇，‘穩定的’經費保障以後不一定能奏效”，劉永亮說，《條例》從法律上明确“穩定的”經費投入還要是“有效的”投入。

打通農村養老服務“最後一公裡”

走進江西新餘渝水區特困失能老人養老服務中心，智能管理平台大螢幕上，入住老人的智能體征監測資料、護理清單清單等情況一目了然。

不久前，從鎮敬老院搬來的83歲老人胡秀英在護理員的指導下做完輕康複運動，正在準備搭益智積木。“以後就在這裡養老了！”她樂呵呵地說。

渝水區将中心城區閑置物業改造成3800平方米的養老場所，目前收住特困失能老人53名，社會失能老人52人。任新華說：“特困失能老人是弱勢群體，有剛性養老需求，立法必須要展現養老服務的公益性和社會主義制度的優越性。”

任新華介紹，原本《條例》初稿隻籠統提出要加強公辦養老機建構設，沒有做出具體規定。經過反複修改和讨論，為了突出對特定群體的特殊關愛，《條例》最後明确，支援特困失能老年人集中照護機建構設改造，保障經濟困難的孤寡、失能、高齡、計劃生育特殊家庭等老年人的服務需求。

據介紹，為打通農村養老服務“最後一公裡”，近年來江西加強黨建引領農村養老服務，建成農村互助養老服務設施13120個，覆寫77.6%的行政村，惠及160萬老人，取得了顯著成效。

江西将這一成功探索寫進《條例》：将農村養老服務設施建設納入鄉村振興戰略規劃，促進城鄉養老服務設施均衡布局；應當利用閑置的校舍、集體用房、民房等資源，在行政村、較大自然村因地制宜發展農村互助養老服務，建立健全經費保障和營運管理制度。

“《條例》另外一大亮點就是細節滿滿，可執行性、可操作性強。”劉永亮表示。

《條例》第十五條規定，居住區配套建設的養老服務設施應當安排在合理位置，并安排在建築的低層，安排在建築二層以上的應當設定無障礙電梯；不得安排在地下層、半地下層和夾層。那麼，“居住區”具體指什麼？《條例》附則專門給出定義：居住區是指以居民步行五分鐘可以滿足其基本生活需求為原則劃分的範圍。劉永亮說，詳細具體的規定可以讓《條例》更具操作性，執行更到位。（記者 周 歡）

《 人民日報 》（ 2022年01月20日 第18 版）

（人民日報）