最高人民法院第二巡回法庭關于行政審判需要注意的12個法律問題

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最高人民法院第二巡回法庭自2015年1月成立以來，緊緊圍繞“努力讓人民群衆在每一個司法案件中感受到公平正義”目标，充分發揮東北三省老百姓“家門口的最高法院”職能作用，緻力營造穩定公平透明可預期的法治化營商環境，支援和監督行政機關依法行政，助力推進法治政府、誠信政府建設。為充分發揮巡回法庭推進法律統一适用職能，二巡行政審判團隊對2015年以來本庭及東北三省法院行政審判工作進行了全面總結，在全面梳理五年多來受理的申請再審行政案件的基礎上，通過分析相關案件資料、總結類案特點，提煉出行政審判中應注意的法律适用問題，形成《最高人民法院第二巡回法庭建庭以來行政案件審理情況分析報告——以申請再審案件為核心（2015.01-2020.06）》。現就分析報告中有關法律适用問題予以編發，供參考。

法律适用中需注意的問題之一

原告資格問題

原告适格制度的功能主要在于通過限制起訴人的資格，保護訴訟的相對人。行政訴訟法第二十五條規定：行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，具有行政訴訟的原告主體資格。“有利害關系”是界定原告資格的标準，也是排除主張他人權利以及侵害公共利益訴訟的依據。

“有利害關系”意味着原告并非僅限于行政行為的相對人，還應包括有利害關系的第三人。“利害關系”作為原告主體資格要件要求原告在向法院提起訴訟時，其送出的起訴材料需顯示原告“可能”因為被訴行政行為導緻其權益受到損害。法院在審查起訴人是否具備原告主體資格時需要考量權益的可保護性、行為的可訴性以及行為與權益受損之間具有法律意義上的關聯性等因素。

1.行政強制拆除案件确認訴訟中原告主體資格問題。

行政強制拆除案件确認訴訟的原告主體資格不同于有關征收案件中的原告主體資格。

在征收案件中，被征收人在達成征收補償協定或者征收補償決定作出後，超過法定起訴期限未起訴，或者起訴後人民法院生效判決駁回原告訴訟請求的，被征收人對行政機關就征收後收歸國家的土地予以出讓、給他人頒發國有土地使用證等行為提起行政訴訟的，因其已經獲得安置補償，與涉案土地不具有利害關系，不具有原告主體資格。

而在行政強制拆除案件确認訴訟中，即便實施征收的行政機關在強制拆除行為實施後與被征收人簽訂了征收補償協定或者作出征收補償決定，被征收人在确認訴訟中仍與強制拆除行為有利害關系。被征收人請求确認行政機關實施的強制拆除行為違法的，人民法院應予受理。

如來某訴某區政府強制拆除房屋案，區政府先強制拆除來某的房屋，後雖與來某簽訂了産權調換協定書，但來某作為被拆除房屋的所有權人，其與确認簽訂産權調換協定書之前的強制拆除行為違法性之間有正當的利益，是以其與被訴強制拆除行為有利害關系，具有提起訴訟的原告主體資格。

2.履行職責案件中原告主體資格問題。

履行職責的訴訟系課予義務訴訟，屬于廣義的給付訴訟。在課予義務訴訟中，隻有起訴人可能具有請求行政機關履行職責的主觀權利時，才能成為适格的原告。具體可以從以下三方面進行審查：一是其有無送出行政機關負有法定職責的具體規定；二是該規定是否為保護“私人”的權益；三是起訴人是否是規定保護的對象。三個條件缺一不可，隻有同時具備，起訴人才具備原告主體資格。

如甲公司訴某區政府履行補償職責案，甲公司主張其房屋被征收，要求區政府履行補償職責。首先，區政府作為征收主體，具有補償職責。其次，有關補償的規定是為了保護被征收人的合法權益。最後，甲公司隻要滿足其為征收補償有關規定的保護對象即為适格原告。根據該案查明的事實，已有生效裁判文書認定依據生效的執行公證書，涉案房屋已經評估作價後抵給了案外人所有。據此，甲公司并不是被征收房屋的所有權人，其并非征收補償相關規定的保護對象，因而不是提起履責訴訟的适格原告。

3.行政不作為并賠償案件中原告主體資格問題。

行政賠償責任的承擔以行政機關違法行使職權侵犯受害人的合法權益并造成損害為前提。在判斷行政不作為是否違法時，首先需要确定行政機關的不作為必須是基于具體的事由、針對特定的相對人承擔的具體的作為義務，不是抽象、普遍意義上的法定職責義務。換言之，有關規定中的法定職責隻有是為了保護“私人”權益的職責，起訴人才與行政機關不作為存在利害關系。如果行政機關的法定職責是抽象、普遍意義上的法定職責義務，那麼起訴人與行政機關不作為之間不具有利害關系，其不具有原告主體資格。

如王某訴某公安分局行政賠償案，在劉某傷害白某案件中，加害人劉某與白某達成調解協定後，某公安分局同意劉某回家。此後，劉某毆打了王某。王某認為某公安分局存在“失職和縱容”的不履行法定職責行為，要求某公安分局承擔行政賠償責任。《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批複》（法釋〔2001〕23号，簡稱批複）規定：“由于公安機關不履行法定行政職責，緻使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。”

此批複中的不履行法定職責“緻使”公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害，應當是指基于具體的事由，公安機關對特定的行政相對人承擔的具體的作為義務，公安機關沒有履行相關義務，進而造成該行政相對人人身、财産損害的情形。批複中所稱“法定職責”，不是抽象、普遍意義上的法定職責、義務。否則，公安機關負有保障全社會每一個公民人身、财産安全的法定職責，每一個受到違法犯罪行為侵害的公民，均可以公安機關沒有維護好社會治安，違法犯罪頻發，系不履行法定職責為由，要求公安機關承擔行政賠償責任。

該案中，王某受到劉某傷害，與某公安分局不履行法定職責行為之間，未形成特定的職責義務對應關系。是以，該案并不符合批複的适用條件。王某以某公安分局不履行法定職責為由提起該案訴訟，不是适格原告。

4.政府資訊公開案件中原告主體資格問題。

在政府資訊公開案件中，針對“利害關系”的審查需滿足原告“可能”因為被訴行政行為導緻其權益受到損害的條件。如韓某訴某街道辦事處（簡稱辦事處）撤銷政府資訊不存在告知書案，韓某主張其父（已去世）是原海域使用權人，申請公開有關海域使用權征收的政府資訊。韓某作為死亡的有權提起訴訟公民的近親屬，辦事處作出的資訊不存在告知書“可能”導緻其權益受到損害。是以，韓某提起該案訴訟已經滿足原告“可能”因為被訴行政行為導緻其權益受到損害的條件，即與被訴行政行為具有利害關系，具有原告主體資格。

法律适用中需注意的問題之二

被告資格

适格被告的判斷标準在于其在訴訟程式上是否有處分訴争的權利。通常情況下，隻有依據實體法負有義務的行政機關，才具有在行政訴訟程式中的處分權，是以被告适格與否需要根據訴争的實體法規定予以判斷。

1.政府資訊公開案件中被告主體資格問題。

《中華人民共和國政府資訊公開條例》第四條第一款規定：各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府資訊公開工作制度，并指定機構（以下統稱政府資訊公開工作機構）負責本行政機關政府資訊公開的日常工作。

（2015）行他字第32号《最高人民法院關于政府辦公廳（室）能否作為政府資訊公開行政争議的行政複議被申請人和行政訴訟被告問題的請示的答複》規定：公民、法人或其他組織向政府辦公廳（室）提出的資訊公開申請，應當視為向本級人民政府提出。人民政府對公民、法人或其他組織提出的申請，可以政府辦公廳（室）的名義進行答複，也可由負責政府資訊公開工作的部門加蓋“某某人民政府辦公廳（室）資訊公開專用章”的形式答複。公民、法人或其他組織對以政府辦公廳（室）或負責政府資訊公開工作部門作出的政府資訊公開行政行為不服提起訴訟的，應當以本級人民政府作為被告。

據此，人民法院在審查政府資訊公開案件時，對政府辦公廳（室）或者負責政府資訊公開工作部門作出的政府資訊公開行政行為應當視為本級人民政府作出的政府資訊公開行為，本級人民政府是政府資訊公開案的适格被告。如劉某訴省政府履行政府資訊公開職責案，省政府辦公廳作為省政府确定的政府資訊公開工作主管部門，在收到劉某的資訊公開申請後，以自己的名義對劉某作出告知書，應當視為省政府履行了政府資訊公開法定職責。

2.房屋征收案件中被告主體資格問題。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一、二款規定：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府确定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。第二十五條、第二十六條規定：房屋征收部門作為具體實施部門，可與被征收人協商一緻，簽訂補償協定；未能在簽約期限内達成補償協定的，報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。

據此，被征收人對補償協定不服，應當以房屋征收部門為被告提起訴訟。但是，被征收人對補償決定不服，或者沒有簽訂補償協定，亦沒有作出補償決定，被征收人請求履行補償職責的，應當以作出征收決定的市、縣級人民政府為被告。

如于某等訴某區政府、某街道辦事處（簡稱街道辦）履行補償職責案，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，是以該案适格被告為區政府。

3.強制拆除案件中被告主體資格問題。

強制拆除案件中，原告對被告是否适格承擔初步證明責任。在行政機關已經釋出征收決定或者作出違法建築确認決定的情況下，原則上推定作出征收決定或者違法建築确認決定的行政機關是強制拆除機關。除非作出決定機關有證據證明強制拆除行為确屬其他相關部門或者組織所為。

如周某訴某區政府、某區城管局、某鎮政府行政其他糾紛案，周某向一審法院送出了強制拆除現場的錄像、照片及視訊說明，用以證明在強拆現場有區政府副區長、區城管局局長、鎮政府副鎮長等在場，有關的行政機關從業人員實施強制拆除行為。周某提供的證據可初步證明強制拆除行為系三行政機關共同實施，已經完成了舉證責任。

法律适用中需注意的問題之三

訴訟請求及事實根據問題

1.訴訟請求不明确的處理。

依照處分權主義，人民法院不得為訴外裁判。訴訟标的是原告提起訴訟時必須予以明确的内容，也是法院審理的對象。訴訟标的通過當事人的訴訟請求予以固定，是以訴訟請求必須滿足實作訴訟标的個别化的要件。在撤銷訴訟中，明确原告争議的行政行為即可；在課予義務訴訟中，明确原告申請作出的行政行為即可；在确認訴訟中，明确原告要求确認存在或者不存在的訴争法律關系即可；在給付訴訟中，原告需明确根據何種法律關系請求給付。明确的訴訟請求要求原告具體陳述被訴行政行為的違法之處以及損害其權利的内容。

根據行政訴訟法第五十一條第三款、《最高人民法院關于适用的解釋》（簡稱《行訴解釋》）第六十八條第三款的規定，當事人提起行政訴訟，但訴訟請求不明确的，人民法院應當對當事人進行指導和釋明，要求其予以補正，法院不能未經釋明直接自行确認被訴行政行為，或者直接以訴訟請求不明确為由駁回起訴。

在起訴狀内容欠缺或者未正确表達訴訟請求的情況下，人民法院應當進行指導和釋明，要求當事人完善起訴狀内容、明确訴訟請求，尤其要注意要求當事人明确被訴行政行為。行政訴訟多是對被訴行政行為的合法性進行審查，當事人所訴行政行為不明确，人民法院将無法進行案件的審理和裁判。原告訴訟請求不明确，一審法院未向原告釋明要求其明确訴訟請求的，二審法院不宜簡單以訴訟請求不明确為由認定原告的起訴不符合起訴條件，因為法院未經釋明即以訴訟請求不具體為由裁定駁回當事人的起訴，違反訴訟程式，适用法律錯誤。

此外，審判中要區分訴訟請求不明确與同時對多個行政行為提起訴訟情形。訴訟請求不明确屬于不符合行政案件受理條件範疇；同時對多個行政行為提起訴訟的，人民法院應當分别對每一個行政行為是否符合法定起訴條件進行審查。起訴人起訴的多個行政行為系關聯性行為，均符合法定起訴條件的，人民法院可以合并審理。如果無法合并審理的，應當依法釋明，要求起訴人分别起訴。起訴人堅持一并起訴的，人民法院可以根據《行訴解釋》第六十九條第一款第十項規定，以起訴不符合合并審理法定條件為由，裁定駁回起訴，但應當在裁定理由部分明确如果當事人同意一案一訴、并符合其他起訴條件再次起訴的，人民法院應當予以受理。

2.起訴條件中事實根據的認定。

在當事人明确訴訟請求後，對于行政行為違法性及權利損害的具體情形必須達到何種程度，取決于個案情況，不宜要求過高，顯示原告“可能”因為被訴行政行為導緻其權益受到損害即可。其中被訴“行政行為”不存在的，人民法院不能判決撤銷，宜以當事人提起行政訴訟沒有事實根據，不符合起訴條件為由，裁定駁回起訴。

法律适用中需注意的問題之四

起訴期限

行政訴訟與行政行為的效率、法律安定性等緊密相關。為使争議的法律關系盡早确定，避免行政行為合法性長期懸而未決損害公共利益，行政訴訟中設定了起訴期限制度。原告必須在起訴期限内提起行政訴訟，此為案件受理條件之一。公民、法人或者其他組織提起行政賠償訴訟時，侵權行政行為未被确認為違法的，人民法院應視為一并提起侵權行政行為訴訟，并對侵權行政行為訴訟是否符合行政訴訟法規定的起訴條件依法進行審查，而起訴期限是審查要件之一。但是單獨提起的行政賠償适用國家賠償法第三十九條規定的時效制度，不适用行政訴訟法有關起訴期限的規定，是以在受理階段不能按照起訴期限制度予以立案審查。

1.未告知複議申請權或者申請期限的複議期限問題。

行政機關在征收土地決定作出後，沒有告知被征收人申請行政複議的權利、行政複議機關或者申請期限的，行政複議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道申請行政複議的權利、行政複議機關或者申請期限之日起計算，但從知道或者應當知道征收土地決定内容之日起最長不得超過2年。如王某等人訴某省政府土地行政複議決定案，該案現有證據不足以認定某市政府、原某市國土資源局已釋出《征用土地公告》《征地補償、安置方案公告》，王某等人申請複議期限應适用2年期限。

2.請求确認行為無效案件的起訴期限問題。

《行訴解釋》第九十四條規定：公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出确認無效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請求确認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。

第一百六十二條規定：公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求确認行政行為無效的，人民法院不予立案。重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對無效，不因時間的推移而具有合法效力。

行政訴訟法及司法解釋均未明确規定确認行政行為無效是否受起訴期限的限制，但從上述條款中可以看出，當事人對2015年5月1日之後作出的行政行為提起确認無效訴訟的，不受起訴期限的限制，應予立案。為避免當事人濫用确認無效請求以規避起訴期限制度，原告一方應當對行政行為符合無效的情形承擔舉證責任，被告一方亦可提出證據否定對方主張。人民法院應當審查行政行為是否屬于無效情形，認為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制；認為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應當向原告予以釋明。原告變更請求撤銷行政行為的，人民法院應當繼續審理并審查是否符合撤銷之訴的法定起訴期限，超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。

如王某訴某區政府确認征補協定無效案，王某于2019年5月提起訴訟，請求确認其與區政府于2017年7月簽訂的《住宅房屋附着物征遷補償協定書》無效。被訴協定的訂立時間在2015年5月1日之後，王某要求确認征補協定無效的訴訟請求是确認無效訴訟，不受起訴期限的限制，是以其提起該案訴訟未超過起訴期限。

3.起訴期限的扣除問題。

行政訴訟法第四十八條第一款規定：公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限内。

（1）當事人送出的證據材料能夠證明其在法定起訴期限内提起訴訟的，人民法院在審查起訴期限時應當審慎審查當事人提起行政訴訟是否超過起訴期限。

（2）當事人基于對行政機關的信賴，等待其就相關争議事項進行協調、處理，導緻耽誤起訴期限，屬于非自身原因耽誤起訴的情形，被耽誤的時間不計算在起訴期限内。

如劉某訴某縣政府行政賠償案，劉某提供了相關證據證明某縣政府引導其将本不屬于仲裁受理範圍的争議申請仲裁，導緻其未在行政複議期滿十五日内向人民法院提起訴訟，某縣政府出具說明亦認可此事。某縣政府将争議引入仲裁程式而被耽誤的時間應予扣除。

法律适用中需注意的問題之五

重複起訴認定問題

禁止重複起訴是訴訟系屬效力的展現，同一當事人就同一訴訟标的不能再重新提起訴訟。根據《行訴解釋》第一百零六條的規定，構成重複起訴須同時滿足三個條件：一是後訴與前訴的當事人相同；二是後訴與前訴的訴訟标的相同；三是後訴與前訴的訴訟請求相同，或者後訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。實踐中，如果當事人就同一事實反複提起不同種類的訴訟，雖然其訴訟請求不同，但并無實質差異，亦為重複起訴。

1.未同時滿足當事人相同、訴訟标的相同、訴訟請求相同條件的，一般不認定為重複起訴。

判斷後訴與前訴案件是否具有同一性，應同時具備當事人相同、訴訟标的相同、訴訟請求相同三個條件。其中訴訟請求相同，可以是訴訟請求完全相同，也可以是後訴的訴訟請求實質上被前訴裁判所包含。

2.同一行為的撤銷訴訟與确認違法訴訟構成重複起訴。

當事人針對同一行政行為提起撤銷之訴，再次提起确認違法之訴的，後訴因前訴已進行全面的合法性審查而構成重複起訴。如甲公司訴某區政府答複意見違法案，甲公司不服區政府作出的答複意見提起訴訟，請求确認答複意見違法。甲公司對答複意見不服，已經提出撤銷之訴，其再次就答複意見提起該案确認違法之訴，兩訴原、被告相同，訴訟标的相同。訴訟請求雖存在不同之處，但無論撤銷之訴還是确認違法之訴，人民法院均會對涉案行政行為作出全面審查和評價。實體上，後訴均會因前訴已進行全面的合法性審查而構成重複起訴。

3.為生效裁判所羁束的認定問題。

（1）既判力理論要求對于已經被生效裁判确定的法律效果，排除任何重新審理及裁判，且在嗣後的訴訟程式中，不得作出與确定判決内容相反的裁判。生效民事裁定已經認定被訴行為是行政行為，駁回當事人的民事訴訟起訴的，在生效民事裁定尚未被依法撤銷的情況下，一、二審又以“本案不屬于行政訴訟的受案範圍”為由裁定駁回起訴，與生效的民事裁定相抵觸，即便應當屬于民事訴訟，也應當中止審理，通過審判監督程式撤銷生效民事裁定後，恢複審理，依法作出裁判。

（2）《行訴解釋》第六十九條第一款第九項規定：對訴訟标的已為生效裁判或者調解書所羁束的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。

對于當事人而言，其就已經被生效裁判或者調解書所羁束的訴訟标的，不得再次起訴。一般而言，未經立案審理，行政行為被羁束很難成立，是以應謹慎适用“已為生效裁判所羁束”的規定。人民法院在判斷該案訴訟是否受生效判決效力所羁束時，必須要審查訴訟标的是否同一。審查時，不僅需要審查當事人所訴行政行為與作出生效判決案件所審查的行政行為的同一性，而且要注重審查不同案件的當事人之間是否存在相同或相似的訴的理由與訴的利益，應當在充分比較、鑒别的基礎上，審慎認定訴訟标的是否“已為生效裁判所羁束”。

如張某訴某區政府房屋征收決定案，另案已對征收決定進行了審理，生效判決确認征收決定符合法律規定。該案與前訴的當事人并不相同，能否适用既判力理論需要審理确定，應就再審申請人原審訴求及理由是否涵蓋于上述生效判決中原告的訴訟理由之中、訴的利益是否相同及是否存在個案中有别于其他人的、特定的、需要法律保護的合法訴訟利益與實體權益等進行全面審查。

法律适用中需注意的問題之六

受案範圍問題

1.僅對賠償義務機關不作為提起确認違法訴訟不屬于受案範圍。

在符合提起行政賠償訴訟要件的情況下，賠償請求人在向賠償義務機關提出賠償申請後，如賠償義務機關存在不作為等情形的，其可以向人民法院提起賠償訴訟，而不是針對賠償義務機關不作為另行提起确認違法之訴。

2.單獨提起行政賠償訴訟無需經過賠償義務機關先行處理程式情形。

《最高人民法院行政法官專業會議紀要（一）》提出：已認證行政訴訟程式确認行政行為違法的，當事人再行提起行政賠償訴訟無需經過賠償義務機關先行處理程式。國家賠償法第九條第二款規定：賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政複議或者提起行政訴訟時一并提出。

對于這兩種途徑，賠償請求人可以自行選擇。賠償請求人先提起行政訴訟，之後又提起行政賠償訴訟，表明其沒有選擇向行政機關直接提出賠償請求的途徑，而是選擇由人民法院解決其行政賠償問題。對于這種特殊請求如何處理，國家賠償法沒有明确規定。在這種情況下，如果要求賠償請求人再向賠償義務機關提出賠償請求方可提起行政賠償訴訟，實際上剝奪了賠償請求人在賠償程式上的選擇權，增加了賠償程式的複雜性，不利于暢通賠償管道。

據此，如果行政行為已經行政訴訟确認違法，無需再要求行政機關對違法行為進行确認，這也展現了司法最終原則。

3.涉信訪案件是否屬于受案範圍問題。

根據《行訴解釋》第一條第二款第九項的規定，行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為，不屬于行政訴訟受案範圍。實踐中，需要注意兩個問題。

一是要注意識别案件是否屬于針對信訪辦理行為提起的訴訟。有些案件雖然涉及信訪辦理行為，但訴訟标的并不是信訪辦理行為，此類案件不宜一概認定為不屬于行政訴訟受案範圍。就自然資源部門而言，縣級以上人民政府自然資源主管部門具有對本行政區域内的國土資源違法行為進行查處的法定職責。複議申請人就自然資源部門未履行法定查處職責的行為申請行政複議的，複議機關應予受理。

二是如果被訴行為是信訪辦理行為，一般情況下，行政機關作出的信訪辦理行為與既往的處理行為一緻，對公民、法人或者其他組織的權利義務不産生實際影響，信訪辦理行為不屬于行政訴訟受案範圍。如果信訪辦理行為不同于既往的處理行為，而是作出了新的處理行為，對當事人權利義務有實際影響，就屬于行政訴訟受案範圍。

如馬某訴某縣政府不履行發放安置補償款法定職責案，某市政府針對馬某的信訪事項作出信訪複核意見，具體為：“撤銷縣政府作出的《關于馬某同志信訪事項的複查決定》，由縣政府負責協調，将調整後的補償款交給移民接收地。”馬某不服縣政府不執行市政府所作的信訪複核意見提起訴訟。市政府的信訪複核意見對馬某申訴事項作出的新的處理意見，對其權利義務已産生了實際影響，屬于行政訴訟受案範圍。

4.依據《城市房屋拆遷管理條例》簽訂的拆遷補償安置協定不屬于行政訴訟受案範圍。

《城市房屋拆遷管理條例》（2011年1月21日廢止）第四條規定：拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置；被拆遷人應當在搬遷期限内完成搬遷。本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的機關。本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。一般而言，拆遷人與被拆遷人之間的法律關系為民事法律關系。

如劉某訴某區政府房屋拆遷補償案，劉某認為被拆遷的房屋尚有裝修費用未涵蓋于其與拆遷人于2010年12月簽訂的《住宅房屋拆遷産權調換協定書》内，要求區政府賠償裝修損失及利息。拆遷劉某涉案房屋的法律依據是《城市房屋拆遷管理條例》，區政府并非涉案房屋的征收主體。劉某認為其被拆遷的房屋尚有裝修費用未予補償，應依據《城市房屋拆遷管理條例》的規定向取得房屋拆遷許可證的拆遷人主張權利，而非依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定向區政府主張權利。

5.有關土地權屬争議受案範圍及重新起訴應否受理問題。

（1）土地登記發證後已經明确了土地的所有權和使用權，土地登記發證後提出的争議，不屬于土地管理法（2019年修正）第十四條規定的需要人民政府先行處理的土地權屬争議。土地所有權、使用權依法登記後，第三人對其結果提出異議的，利害關系人向法院提起行政訴訟，人民法院應予受理。

（2）行政機關向原告承諾改變具體行政行為的，原告撤訴後，行政機關不改變具體行政行為，原告又對原具體行政行為提起訴訟的，可以認定為其再次起訴具有“正當理由”，不屬于重複起訴。

6.同時對原行政行為和不予受理行政複議決定提起訴訟的受理問題。

司法最終原則決定了行政複議和行政訴訟應當是一種先後關系，而不能針對同一個争議同時進行這兩種法律程式。在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人有兩種法律救濟手段可以選擇：一種是直接起訴原行政行為。另一種是起訴複議機關不作為。雖然法律規定了上述兩種救濟手段，但卻不可以同時進行，而應當選擇其一。這是因為，直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理；起訴複議機關不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定的效果，則必然導緻複議機關同樣要對原行政行為的合法性作出認定和處理。

如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，就會違反一事不再理原則，造成人民法院和複議機關的重複勞動。當事人同時對原行政行為和不予受理行政複議決定提起訴訟的，人民法院應當告知當事人擇一而訴，不應對兩個行為同時起訴；當事人先後對原行政行為和不予受理行政複議決定提起訴訟的，人民法院應當對起訴在先的案件進行立案，對在後的起訴記錄在案或者終結訴訟；同時起訴的，人民法院原則上可以選擇對起訴原行政行為進行立案，對起訴不予受理行政複議決定的記錄在案。

7.督查通知的可訴性問題。

行政行為具有行政機關行為、公法行為、具體行為、公權力行為、法效性、單方行為等特征。通知是否具有可訴性應根據其内容、外觀是否具備行政行為特征來判定。如果行政機關作出的通知對當事人的權利義務産生實質影響，則屬于行政訴訟受案範圍；否則，不屬于受案範圍。

如甲礦業、乙公司、丙公司分别訴某市政府确認行政行為違法等案，三公司因不服市政府作出的督查通知單等提起訴訟。督查通知單系市政府向供電公司出具，要求該機關對有關采石場停止供電，并拆除相關供電設施。雖然督查通知單的相對人是供電公司，但責令供電公司對甲礦業等公司的停電行為對其權利義務産生了實質影響，因而具有可訴性。

法律适用中需注意的問題之七

裁判方式問題

1.應适用裁定駁回起訴而判決駁回訴訟請求的問題。

起訴要件是訴訟成立要件，即判斷當事人提起訴訟能否成立的形式要件。如果原告起訴不具備起訴要件，人民法院應以原告起訴不合法為由，通過裁定形式駁回起訴。如于某訴某區政府确認行政行為無效案，于某訴求确認《區人民政府關于恢複實施某地塊改造項目國有土地上房屋征收補償工作的決定》（簡稱恢複實施決定）無效，《行訴解釋》第一百六十二條規定：公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求确認行政行為無效的，人民法院不予立案。由于恢複實施決定發生于2015年5月1日之前，不屬于人民法院行政訴訟受案範圍，應裁定不予立案或者駁回起訴。

2.應适用判決駁回訴訟請求而裁定駁回起訴的問題。

原告提起訴訟已具備起訴要件，案件實質上涉及到原告的權利保護要件是否成立時，應由人民法院對案件進行實體審理後加以判斷。如果其提起的訴訟請求缺乏權利保護要件，人民法院應通過判決形式駁回訴訟請求。

法律适用中需注意的問題之八

行政征收補償案件

房屋、土地的征收及補償案件中，應注意審查是否取得征收土地批複、作出征收房屋決定，原審法院未予審查，容易導緻認定事實不清。原告以征收決定違法訴求撤銷征收補償決定或者确認違法時，人民法院應當将征收決定作為被訴征收補償決定合法性的證據進行審查，征收決定不存在重大且明顯違法情形的，可以作為認定被訴征收補償決定合法的證據予以采信。因為在征收補償決定為訴訟标的的案件中，征收決定僅僅是征收補償決定案件中的證據，并非被訴行政行為。人民法院應當對征收決定進行證據審查，隻要征收決定不存在重大且明顯違法，不屬于無效的行政行為，就可以作為證據予以采信。

1.房屋征收補償數額的合理性問題。

國家行政機關及其從業人員在管理國家和社會公共事務的過程中，因合法的行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了損失，依法予以補償。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規定：對認定為合法建築和未超過準許期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過準許期限的臨時建築的，不予補償。當事人要求行政機關補償其合法權益損失，應予支援，但是在确定補償數額時應區分合法建築及違法建築，準确确定補償數額。

2.征收補償案件中的自由裁量權行使問題。

自由裁量權的行使必須立足于案件事實、必須依法進行，實作使法律從一般公正轉化為個别公正的目的。裁量行為的理由應是合理的，裁判結論需符合法律目的且合乎情理。如果被征收人在與征收主體在簽訂補償協定時存在欺詐行為，法院在酌定補償數額時，要兼顧公共利益與個體利益，合理确定補償數額。

3.征收補償案件中的事實認定問題。

事實認定從本質上來說是對有關案件事實的相關證據進行判斷。司法過程中對案件事實的認定建立在雙方當事人所提供的證據基礎之上。法官在對證據材料進行權衡判斷時，應注意審查是否符合舉證責任配置設定規則、當事人提供的證據是否具有證據能力，并對證據的證明力作出判斷。

4.征收案件中的事實認定問題。

已為發生法律效力的裁判所确認的基本事實，在當事人無相反證據足以推翻的情況下，屬于免證事實。預決事實已經為法院經正當證明程式所查明，客觀上沒有再次證明的必要，且生效裁判具有法律限制力，因而法院認定事實時應當以生效文書載明的内容為準。

法律适用中需注意的問題之九

行政賠償案件

1.強制拆除合法房屋的行政賠償标準。

因違法強制拆除合法房屋而引發的行政賠償案件中，原告請求恢複原狀依法不能支援而給予金錢賠償時，确定賠償标準時不應使賠償請求人獲得的行政賠償低于因依法拆遷所應得到的補償，亦不應低于賠償時該地段類似房屋的市場價值。在不低于征收補償标準的前提下，受損财産的價值評判可以一審裁判作出時為基準。确定賠償具體數額，原則上應當依法委托評估機構确定。經調查，有證據證明征收補償過程中政府委托評估确定的價格不低于賠償時的市場價格的，人民法院也可以以該價格為基礎，參照征收補償方案規定的優惠政策，确定賠償數額。

2.賠償義務機關未及時賠償應支付遲延期間的利息。

利息是使用他人金錢時當然應該給付的對價，或者他人無法使用其金錢時當然發生的損失。為盡可能減少受害人的損失，賠償義務機關應當及時履行賠償義務，盡快支付違法賠償金。若賠償金不計付利息，會導緻受害人的損失無法得到足額賠償，亦不利于督促行政機關及時履行賠償義務。

在确定利息支付标準時，首先，國家賠償法第三十六條第七項規定：返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除當機的存款或者彙款的，應當支付銀行同期存款利息。《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件适用法律若幹問題的解釋》第十五條第一款規定：國家賠償法第三十六條第七項規定的銀行同期存款利息，以作出生效賠償決定時中國人民銀行公布的一年期人民币整存整取定期存款基準利率計算，不計算複利。參照上述規定，違法損害賠償金應當以作出生效賠償決定時中國人民銀行公布的一年期人民币整存整取定期存款基準利率作為計付利息的标準。

其次，當行政機關不能給付被征收人房屋實物時，隻能以金錢賠償代替恢複原狀。在以一審裁判時作為計算損失基準時的情況下，被征收人獲得的金錢賠償數額已足以彌補自強制拆除房屋行為至判決時的損失，是以不能再判令行政機關支付此期間的利息。

法律适用中需注意的問題之十

行政協定案件

1.以欺詐、脅迫的手段訂立協定的效力問題。

在行政協定中，一般情況下，無論是行政機關還是行政相對人以欺詐、脅迫手段簽訂的，如果協定損害了國家利益，而且行政機關采取“欺詐、脅迫手段”，完全違背了合法行政、良善行政的要求，屬于“重大且明顯”違法情形，是以此類行政協定一般屬于無效協定。

2.協定的違約責任問題。

行政機關應當遵循誠實信用原則，按照協定約定全面履行義務。行政機關未按約定的期限傳遞協定約定的标的物，即構成違約，應當承擔違約責任。協定未約定違約責任并不能成為行政機關不承擔違約責任的理由，人民法院應當在查明案件事實的基礎上，依法判令行政機關承擔逾期履行期間的違約賠償責任。如齊某訴某區政府房屋征收補償協定案，齊某因某區政府未履行回遷安置協定，訴求某區政府立即履行回遷安置協定，安置門市房并按照評估價給付利息。違約方應當承擔違約責任，協定未約定違約責任不能成為某區政府不承擔違約責任的理由。

法律适用中需注意的問題之十一

資訊公開案件

資訊公開濫訴問題。政府資訊公開訴訟中，反複、重複濫申請、濫複議、濫訴訟的案件不勝枚舉。人民法院審查當事人是否具有濫用政府資訊公開申請權行為、是否具有濫用訴權的主觀故意時，應從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度綜合分析。

法律适用中需注意的問題之十二

登記及權屬争議案件

證據采信問題。行政機關在作出具體行政行為後自行收集的證據，不能作為認定其被訴行政行為合法的依據。如楊某訴某區政府林權行政登記及某市政府行政複議決定案，楊某請求撤銷某市政府作出的行政複議決定及為案外人頒發的林權證。該案中，某區政府、某市政府在原審中送出的關于楊某、李某林權争議情況的說明是原審法院作出裁判的主要依據。該證據出具時間在行政機關為案外人頒發林權證之後，屬于行政機關在作出行政行為後自行收集的證據，不能作為認定案外人獲頒林權證合法的依據。

來源：最高人民法院第二巡回法庭、魯法行談