反腐學者李莉：紀律、主體責任及公私邊界不清緻扶貧腐敗頻發

雖未違法，也須嚴處

筆者通過對中紀委網站及相關媒體曝光的405例扶貧領域内的違紀案例進行梳理與分析，總結出扶貧領域的違紀案件的幾個特點。

首先，處罰依據以黨内紀律為準。具體而言，在扶貧領域違紀案件中，主要以《中國共産黨黨章》和《農村基層幹部廉潔履職若幹規定（試行）》、《廉潔紀律》為依據。通過對已有違紀案例進行詞雲分析，我們發現，扶貧領域内的違紀類型主要包括：稽核把關不嚴、少記賬、不記賬、違規收取失職渎職、不正确履職等。

不難發現，這些違紀案例中，違規的行為（包括截留、冒領、虛報、挪用）占據比例最高。這些違紀類型與違法案件有相似之處，但違紀行為觸犯的金額一般較少，尚未構成違法行為。這也反映出在扶貧領域，涉及貧困群衆的項目實際都是與其生活息息相關的惠民項目或工程。數量少，但影響惡劣。是以，雖然未能構成違法，但也需要按照黨的紀律條例嚴格查處。

其次，監管失職也是違紀。在這些違紀案件中，還有一部分案件是屬于監管失職、不到位。例如湖北省鹹甯市鹹安區扶貧辦監管失職問題。鹹安區扶貧辦在辦理某公司的财政扶貧貼息貸款申請時，稽核把關不嚴，未發現資料造假等問題，緻使50萬元扶貧貼息貸款被騙（後被追回）。區扶貧辦原黨組書記、主任熊秋秀，區财政局農财股原負責人李兵受到黨内警告處分；區扶貧辦黨組原副書記李應敏受到黨内嚴重警告處分。此案例中，區扶貧辦原黨組書記、主任，副書記以及區财政局農财股原負責人雖然并不是直接參與違紀行為，但他們作為主管上司卻負有監管失職的主體責任，是以均受到黨内警告處分。

相比于各種違法案件而言，這些違紀案例都反映出違紀不僅着眼于具體的截留、挪用、冒領等違紀行為，而且更問責于其主管上司及上級黨委的主體責任。

再次，違紀主體多為“一把手”。違紀行為的主體與違法行為主體類似，都是“一把手”為主。村委會主任、村支書（包括挂職第一書記）占據60%以上；村兩委的其他幹部，例如村文書、民兵營長等村幹部，以及扶貧辦主任和主要農業（林業）的對口部門的一把手也是主要群體。

這也表明，無論是違法還是違紀行為，作為一把手的村委幹部，都是權力監管的薄弱環節。

最後，違紀的處罰類型不同。與違法的刑罰不同，我們發現違紀案件的處罰類型都是黨内紀律處分，例如黨内警告處分、嚴重警告處分、開除黨籍處分等。相比較違法的刑事處罰而言，違紀懲罰具有鮮明的警示、告誡性質。同時，也表明，作為與群衆聯系最直接的基層幹部而言，通過違紀的查處實作防微杜漸、塑造黨的紀律嚴明的形象意義重大。

三個“邊界不清”緻違紀頻發

紀律邊界不清

在全面依法治國和全面從嚴治黨的大背景下，新修訂的《中國共産黨廉潔自律準則》和《中國共産黨紀律處分條例》堅持紀在法前、紀嚴于法，是管黨治黨制度創新的重要成果。如果退守至法律防線，隻有嚴重違紀違法的上司幹部受到懲處，多數黨員都“脫管”、不把紀律和規矩當回事，全面從嚴治黨就會成為一句空話。在這些案例中，我們也看到占據六成以上的案例都涉及違規。

這些違反黨的紀律、規矩的扶貧領域的幹部認為“違紀隻是小節”。這反映出這些基層幹部作為一名共産黨員未能嚴格遵守黨章、黨規，未能明确黨員的紀律要求實際比法律要求更高，因而出現違規審批等問題。

紀律的邊界實際是中國共産黨黨員的底線，展現着黨的理想信念宗旨，比法律要求更高。黨紀必須先于國法、嚴于國法，把黨紀挺在國法前面，就是要對黨員、幹部提出更高要求。

主體責任邊界不清

甘肅省秦安縣五營鎮北坡村原黨支部書記、村委會主任邵友芳截留精準扶貧專項貸款。期間，群衆多次反映邵友芳的問題，五營鎮黨委、紀委雖然進行了調查，但工作敷衍應付，未能發現存在的問題。最後，該村上級五營鎮黨委書記、鎮紀委書記、鎮紀委副書記、監察室主任都受到了相應的處分。這個案件反映出來的正是上司主體責任邊界不清的問題。“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”，這

是十八屆三中全會對反腐敗體制機制建設的重要部署。具體而言，黨委的主體責任：一是加強上司，選好用好幹部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題；二是堅決糾正損害群衆利益的行為；三是強化對權力運作的制約和監督，從源頭上防治腐敗；四是上司和支援執紀執法機關查處違紀違法問題；五是黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。對于基層幹部而言，尤其是扶貧領域的上司幹部，加強對扶貧領域的各項工作中權力運作的制約和監督，糾正損害群衆利益的行為，是落實主體責任的重要内容。是以，在上述案例中，截留扶貧資金的村幹部違紀行為的發生不僅僅是其本身的問題，也是其上級上司忽視權力監督和制約，未認真履行主體責任的表現。未能區分主體責任的界限，就容易監管失職，損害群衆利益。

公私邊界不清

在違紀的案件中，我們發現有一類所謂“厚親待友”型案件。例甯夏回族自治區西吉縣蘇堡鄉張撇村黨支部原書記先後違規給自己及3個兒子辦理8個低保名額，村委會原主任王軍軍先後違規給自己及妻子辦理4個低保名額。這是典型的公私邊界不清的表現。在基層，尤其是農村，很多村幹部的公私意識還很單薄，認為自己是村主任、村支書就等于是一個人說了算。由于基層監督薄弱，很多村幹部甚至會覺得給自己家辦事、謀利益都是天經地義。覺得自己為村民做事，付出了很多，給自己和家人謀點利是應該的。這些行為的背後都是沒有真正意識到自己的權力是公共權力。利用公共權力就應該為公共利益服務，而不是為自己的私人利益。同時，也有一些人認為，自己當了村主任，家裡的親朋好友沾點光，得點利是應該的。誰不給自己謀利誰就是傻子。而且在很多人眼裡，占點便宜，優先辦點事，這些都并不算違法行為，沒什麼大不了的。确實，這些

不是違法行為，但卻是嚴重損害了共産黨員形象的違紀行為。普通貧困群衆，如果在亟須幫助的事情上得不到公平對待，那麼，這不僅會影響到他們的衣食住行等正常生活，更會影響到他們對黨的信任。立黨為民，執政為公，如果不能真正區分公權與私利，那麼這些小的違紀行為終有一天會演變為違法的大問題。

如何防微杜漸

“勿以善小而不為，勿以惡小而為之。”古人做人的道理其實一樣适用于精準扶貧領域的腐敗預防工作上。具體來說，我認為可以從以下三個方面着眼。

首先，正确樹立“紀在法前、紀嚴于法”的紀律觀念。中國共産黨的先鋒隊性質主要展現在全體黨員的模範先鋒性質上。法律适用于每一個普通公民，但黨紀黨規卻高于法律，嚴于法律，它展現了我們黨的先鋒隊性質、先進性理念。是以，作為扶貧領域的基層黨員幹部，需要明确黨紀與國法的邊界，需要樹立“紀在法前、紀嚴于法”的觀念。重視紀律與規矩對個人的限制與制約。

其次，正确區分公私邊界。越是在基層，黨員幹部所接觸和處理的工作越細微和瑣碎。這些工作也容易與群衆百姓的日常生活密切相關。加之中國農村較為深厚的熟人社會特征，人情、面子和關系在工作中既是便于聯系群衆的橋梁，但也會帶來很多說不清、道不明的灰色行為。

各種公私界限在這種工作環境中很難有效區分與界定。給點好處，行個友善被雙方都認為是正常和合乎人情的。但是，越是易于混淆，愈加需要基層幹部能夠明确公私界限，尤其是涉及與自己有利益沖突的家屬、親戚時，各種利用權力行使友善和特權的觀念都要及早刹車。

再次，切勿貪“小便宜”。所謂貪小便宜并不是我們中國人特有的心理。環顧曆史，高至國家元首，下至普通百姓，都曾被發現有過這種心理的案例。在很多人看來，沾點小便宜并不是不可原諒的大錯，因而也容易為大家所接受。

在香港1960-1970年代，當時整個社會上也都是這種心理，醫院需要給點醫生紅包，執行公務的警察經常免費拿小販叫賣的東西。占便宜的人覺得所沾之物不值多少錢，故而沒什麼大不了；被占便宜的人覺得求得心安，以此免去被難為。然而，在這種雙方預設合理的風氣下，整個社會就會自下而上逐漸适應起來。面對重要的事情時，掌握權力的官員就會變本加厲。但追其源頭，其實實在是大家對于最細微的貪小便宜的放縱導緻。（作者系清華大學廉實力建設與發展研究中心研究員）

（原題為《精準扶貧領域腐敗違紀問題探析》）