作者：
王 艳 注册会计师、律师、注册咨询工程师、管理学硕士。南京睿立方投资咨询有限公司合伙人，睿立方城市研究院副院长，中国技术经济学会投融资分会创始会员。长期关注城镇化领域，致力于国资国企改革和投融资体制改革方面的研究，并在政府投融资平台发展转型、国资国企改革、创新投融资（含PPP）等方面具有丰富的实践经验和研究成果。
许宏宇 经济学硕士、城建投融资领域专家、国资国企改革专家。南京睿立方投资咨询有限公司创始人、董事长，睿立方城市研究院院长。国家发改委培训中心、中国投资协会、中国城市建设与投融资发展研究中心、中国经济体制改革研究会培训中心特聘专家、中社经略（北京）信息技术研究院智库特聘专家、中国技术经济学会投融资分会创始会员。福建、河南等省财政厅PPP专家，陕西省延安市、江西省九江市等市财政局PPP专家，河南省林州市、安阳县、河北省沧县等城市政府常年投融资智库特聘专家。
摘要：2023年以来，基建投融资政策主要围绕两个主题展开：一是有效防范化解地方债务风险；二是扩大有效投资，推动经济稳增长。项目是地方经济发展的“生命线”和“压舱石”，谋发展首先要谋项目，抓经济关键是抓项目。本文在对最新基建投融资政策梳理的基础上，提出基建项目谋划建议。
一、 最新基建投融资政策梳理分析
2023年以来，基建投融资政策主要围绕两个主题展开：一是有效防范化解地方债务风险；二是扩大有效投资，推动经济稳增长。主要包括制定实施一揽子化债方案，出台35号文、47号文、14号文等配套文件，要求规范实施PPP新机制、EOD模式，适度提高专项债规模、中央预算内投资及发行超长期特别国债等。
（一） 推动一揽子化债方案落地实施
“坚决遏制新增，化解存量”一直是地方政府债务管理的基调，2023年7月24日中央政治局会议首次提出制定实施一揽子化债方案，随后相关具体政策措施密集出台、实施。
2023年7月24日，中央政治局会议明确提出：要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
2023年10月30日至31日，中央金融工作会议提出：建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。
2023年12月11日至12日，中央经济工作会议提出：统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。
2024年2月23日，国常会部署进一步做好防范化解地方债务风险工作，强调：进一步推动一揽子化债方案落地见效。要强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。
2024年3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，会议强调：要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。
此轮化债政策总基调为：省负总责，地方各负其责，中央适度帮助。与以往化债政策相比，此轮化债呈现出以下特点：
一是长短期债政策结合。短期政策主要通过发行特殊再融资债券、协调金融机构展期降息等缓释流动性风险。长期政策包括建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制；强化地方政府隐性债务平台公司经营性债券的全口径监管；优化中央和地方政府债务结构，通过中央加杠杆缓解地方收支矛盾；分类推动融资平台改革转型等。
二是中央和地方共同发力。中央层面化债方式主要有财政手段、金融手段以及债务管控等。财政手段是指在财政部指导下，在地方政府债务限额内发行特殊再融资债券。金融手段是指在央行指导下，鼓励并引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险，必要时，人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。债务管控是指出台35号文、47号文、14号文对地方平台公司投融资进行限制。地方层面根据实际情况制定“1+N”化债方案，具体来看，主要化债手段包括债务置换、设立应急周转基金、存量资产盘活、推动平台转型升级、加大财政资金统筹等。
三是不同地区、不同国有企业分类施策。将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列为重点化债省份，给予12个重点省份化债政策支持的同时严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。同时，对地方国企及对应融资政策进行分类管理。
总体来说，地方化债工作将形成中央层面“总体统筹”,省级政府承担“主体责任”,地方政府“各负其责”,各类相关机构“多方参与”的格局。
（二） 投融资政策分类管理
作为落实一揽子化债方案的配套政策文件，35号文、47号文、14号文（均未公开）相继出台。
1、国办发〔2023〕35号文
2023 年9月，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文）出台。该文件主旨包括：
一是给予12个重点省份化债政策支持，包括特殊再融资债券额度的支持、要求金融机构通过债务重组、债务置换等方式化解2023年、2024年到期的融资平台债务、支持债券本金借新还旧并加快审核、在年度债券发行额度内“统借统还等。
二是对地方国企及对应融资政策进行分类管理，严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配。将地方国企分为三类，分别为：地方政府融资平台、参照地方政府融资平台管理的国企（针对新设平台）以及普通国有企业。在债券融资方面，第一类只能借新还旧且不包含利息，不能新增融资；第二类国企根据区域不同进行差异化限制，12个高风险重点省份只能借新还旧，其它省份在省级政府出具文件的情况下可以新增；第三类国企可以新增，但债务由自己负责偿还。
在“35号文”基调的影响下，证监会和交易商协会对于地方国企债券发行审核的窗口指导进一步收紧，使得城投企业想要新增债券难度加大。比如地方国企想要发债，首先发债主体不得在融资平台名单（网传“3899”名单）和隐债名单内，同时对资产、收入、利润、现金流等指标提出了严格的要求，这也倒逼地方国企加快市场化和产业化转型。
2024年3月，融资平台查询系统已上线，银行等金融机构在获得融资平台授权的情况下，可查询融资平台的相关情况，包括融资平台是否在监管名录之中、债项等信息，以方便金融机构和融资平台开展业务，并落实监管部门的要求。
2、国办发〔2023〕47号文
2023年12月，《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文）出台，要求12个重点省份地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。政策中仅少数领域被列入“投资白名单”，其余项目领域，若无中央指导或文件明确安排，原则上一律不得新建。12个重点省份限投项目包括：
（1）交通领域：地方高速公路、民用机场改扩建、通用机场、航运功能为主的运河、轨道交通、市域（郊）铁路；
（2）产业园区领域：红区省级产业园、非红区省级以下产业园（红区是指债务率>=300%债务高风险地区）；
（3）社会事业领域：除教育、卫生健康、养老托育、特殊群体关爱保障以外的项目；
（4）市政领域：除供排水、燃气、供热以外的项目；
（5）新基建领域：除国家级通用算力/智能算力/超算中心，政务信息化以外的项目；
（6）楼堂馆所；
（7）棚户区改造。
3、国办函〔2024〕14号文
2024年3月，《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》(国办函〔2024〕14号文)出台，核心内容是“扩容化债”，即在35号文提出的12个重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区纳入化债重点区域，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债。
是否纳入化债重点区域关键在于做好地方债务化解与经济稳增长的平衡。纳入化债重点区域的好处是能够获得存量债务支持政策，但是在政府投资项目即新增融资方面将受到严格管控，可能对区域经济发展产生一定的影响，城投公司的投资建设、及融资压力也会进一步加大。
（三） 规范实施PPP新机制
以2014年财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为标志，国内PPP进入了大规模推广阶段，2015年至2017年PPP成交项目数及投资额迅猛增长，但同时PPP项目质量参差不齐、异化为新的政府融资平台等问题逐步暴露。2017年开始启动PPP项目的清理整顿工作，一直到2022年，该阶段PPP成交项目及金额开始呈下降趋势。2023年2月起开始开展PPP项目核查，PPP项目暂停，直至2023年11月8日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）发布，政府和社会资本合作迎来“新机制”。
2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）；
2023年11月16日，财政部印发《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》（财金〔2023〕98 号），废止11部PPP文件；
2024年1月20日，财政部发布《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十四批）的决定》，废止18项与PPP相关的政策文件；
2024年3月29日，国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）；
2024年4月8日，国家发展改革委等六部门发布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,自2024年5月1日起施行；
2024年4月12日，国家发改委依托全国投资项目在线审批监管平台，正式上线政府与社会资本合作项目信息系统，信息系统上线标志着PPP新机制进入全面推进阶段。
规范实施PPP新机制的出发点：一是进一步深化基础设施投融资体制改革，拓宽民间投资空间；二是充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平；三是坚决遏制新增地方政府隐性债务，防范系统性、区域性金额风险（不再强调缓解财政压力）。
PPP新机制出台之后，新项目将全部采取特许经营模式实施，按照新机制要求执行。而对于存量PPP项目，仍要按照PPP合同约定做好履约管理、按效付费等工作。PPP新机制实施的核心要点在于：
1、聚焦使用者付费项目。使用者付费并不排除符合条件下的政府投资支持和运营补贴，关键在于不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，并且符合法律法规和有关政策要求。不能补贴建设成本，也不能设置污水/垃圾处理量、车流量等保底安排。
2、PPP模式适用的重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
3、优先选择民营企业参与。制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，量化支持民营企业参与相关领域项目应达到的股权比例要求。同时，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
因此，对于地方国有企业可以通过三种方式参与特许经营项目，一是作为政府方出资代表，参与本级政府新建（含改扩建）特许经营项目；二是作为社会资本方参与其他地区新建（含改扩建）特许经营项目，但必须与民营企业组成联合体进行投标；三是作为社会资本方参与存量资产盘活特许经营项目。当然PPP（特许经营）只是基建项目投融资模式之一，地方国有企业还可以通过其他方式参与基础设施和公用事业项目投融资和建设运营。
（四） 规范实施EOD项目
EOD模式是生态环境治理模式及投融资模式的重大创新。截至2024年初，EOD项目已实施满5年，经历了探索、试点、入库等阶段，但各方面对EOD模式的理解不到位，存在项目内容和投资盲目扩大、政策把握不精准、项目质量不高、项目落地难等问题。2023年12月生态环境部办公厅发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22号）（简称《实施导则》），对EOD重新进行了定义，对EOD项目实施流程进行了规范，针对上一阶段EOD试点工作中项目谋划水平不足和融资落地性差等问题提出了指导性解决方案，《实施导则》核心是强调生态环境治理和关联产业的融合发展及EOD项目资金自平衡。
1、生态环境治理和关联产业的融合发展。重点谋划边界清晰、融合度佳、布局集中、基础好、“小而美”的项目，避免项目分散、随意捆绑、贪大求全。
（1）生态环境治理内容的确定。针对项目拟解决的生态环境问题，依照“公益性、精准性、关联性、可行性、确定性”五性要求，选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。生态环境治理内容包括流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态 系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。
同时《实施导则》还明确了生态环境治理内容负面清单，比如企业责任范围内的非公益性生态环境治理内容不纳入；仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境治理内容的不纳入；片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入；城镇生活污水、垃圾处理设施等不纳入；生态环境监测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务不纳入。
（2）关联产业内容的确定。要识别发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业，包括生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；高新技术创新创业等人才聚集型产业；在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；以及其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。
（3）生态环境治理与产业融合发展。融合发展的主要形式包括两个方面： 一是生态环境治理与关联产业内容空间临近，一般在2公里之内，同时要有逻辑关系；二是项目内容间具有产业链上下游关系，生态环境治理是关联产业的要素基础，是本项目产业链的重要环节，关联产业对生态环境具有较强的依存性。
2、项目资金自平衡。不新增地方政府隐性债务风险，是EOD项目依法规范实施的“底线”和“红线”要求，因此EOD项目实施的关键是在不依靠政府资金投入的情况下实现项目资金的自平衡。因此《实施导则》对项目性质、项目资金来源以及项目收益来源进行了规定。
（1）项目性质。EOD项目应按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项。。以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目。项目实施主体按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目投融建管营。
（2）项目资金来源。项目资金来源中不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。
（3）项目收益来源。必须是本项目的生产或服务经营过程中获得的收益，不得将与本项目相关的政府收入纳入项目收益，如预期土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩交易收益、砂石等矿产资源交易收益、项目运营期预期的新增财政收入、税收等。另外存在不确定性的收益也不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等。
（五） 充分发挥专项债券投资带动作用
地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，也是规范地方政府举债融资的重要举措，其作为地方政府合法的融资工具，具有融资期限长、融资成本低、前期还款压力小、允许借新还旧等优势。2024年的政府工作报告提出：“拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元；合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。”
1、从债券限额来看，地方政府新增专项债券限额在2015年到2020年呈跨越式增长后，逐步趋于稳定（见下图），后续更加注重资金使用效能，强调项目收益与融资自平衡，并要求能够尽快形成实物工作量。
图1 近年来新增专项债额度
2、专项债投向方面，投向领域不断扩大，2023年新增普通高校学生宿舍、5G融合应用设施、城中村改造、保障性住房项目等领域，2024年4月22日在国新办新闻发布会上，财政部相关负责人表示将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域，增加“独立新型储能”、“重点流域水环境综合治理”等纳入专项债券支持范围。专项债券可用作资本金范围扩展到15个领域，2023年新增新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施、供气、供热等领域。2024年4月22日在国新办新闻发布会上，财政部相关负责人表示将“保障性住房”等纳入专项债券用作项目资本金范围。
3、从项目审核来看，自2022年开始财政部需求库和国家重大建设项目库实行单独申报，2023年起，国家发改委、财政发布均加强了项目审核的力度。发改委重点审核项目是否符合投资领域要求、资本金管理要求、项目成熟度等。财政部重点审核项目收益与融资是否自平衡、是否存在隐债风险等。
（六） 连续几年发行超长期特别国债
2024年的政府工作报告提出：“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”发行使用超长期特别国债是今年积极财政政策的重要内容，当前地方债空间收窄，通过中央财政加杠杆的方式，优化中央和地方政府债务结构，有利于缓解地方财政压力，是扩大有效投资的重要抓手。
与普通过国债对比，特别国债纳入政府性基金而非一般公共预算管理，不计入财政赤字，特别国债是为服务特定政策、支持特定项目而发行的国债，资金需要专款专用，一般是应对重大事件的发生。大陆历年特别国债发行情况如下：
表1：历年特别国债发行情况
| 时间 | 用途 | 规模和期限 |
| 1998年 | 补充四大行资本金用于上市 | 2700亿，30年 |
| 2007年 | 维护国家经济稳定运行和物价稳定 | 1.55万亿，15年 |
| 2017年 | 定向续发偿还2007年发行的部分特别国债到期本金 | 6000亿，7-10年 |
| 2020年 | 公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出 | 1万亿，5年、7年、10年 |
| 2022年 | 定向续发偿还2007年发行的部分特别国债到期本金 | 7500亿元，3年 |
2023年第四季度增发1万亿国债，用于支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，作为特别国债管理，但列入财政赤字。
2024年3月6日，国家发改委郑栅洁主任在两会记者会上介绍，从主要投向看，2024年特别国债将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。目前发改委会同有关方面已经起草了支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的行动方案。
（七） 切实发挥中央预算内投资效益
2024年政府工作报告提出：今年中央预算内投资拟安排7000亿元。中央预算内投资是由国家发改委负责管理和安排的、用于固定资产投资的中央财政性投资资金，可进行新建、扩建、改建、技术改造等。近年来中央预算内投资规模也在稳步增长（如下图），其作为政府投资的一部分，不增加地方政府债务压力，无需偿还，对于目前受到债务率限制的地区有着极为重要的意义。
图2 近年中央预算内投资规模
根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，为政府投资项目，实行审批制；对企业投资项目仅采取投资补助、贷款贴息方式支持的，实行核准或者备案制。
中央预算内投资支持重点领域和方向（见下图）动态更新，国家发改委每年对个别支持领域、重点方向、补助额度会优化调整。2024年以来国家发改委已对城乡冷链和国家物流枢纽建设、粮食等重要农产品仓储设施、铁路、水运、教育、医疗卫生、社会服务、“一老一小”、节能降碳、污染防治等领域中央预算内投资专项管理办法进行修订。
图2：中央预算内投资支持重点领域和方向