林毅夫：为人民服务——中国政府的决策动机研究

林

第十三届政协常委、经济委员会副主任、国务院参赞、北京大学新结构经济研究所所长、教授、北京大学南南合作与发展学院院长、北京大学国家发展研究院名誉院长等担任世界银行高级副行长、首席经济学家。曾获选为发展中国家科学院院士（原第三世界科学院院士）和英国科学院外籍院士，被中共中央、国务院授予"改革先锋"称号，获英法美、香港10所大学荣誉博士学位。研究领域为新型结构经济学和发展经济学，在国内外学术期刊上发表论文100余篇，著作20余篇。曾获第五届、第九届孙冶芳经济科学奖、第三届孙冶方金融理论创新奖、第七届中国经济理论创新奖、第五届吴玉章人文社会科学奖优秀奖、首届张培刚发展经济学优秀成就奖等。他的作品包括《论中国经济：挑战、底线和优势》、《超越发展援助》、《新结构经济学》和《中国的奇迹：回顾与展望》。

政府与市场的关系是经济学中的"世界性问题"。政府是在国家经济发展中发挥协调和促进作用，以提高市场有效性，还是造成市场扭曲，加剧市场失灵，都将极大地影响一国经济发展的速度、经济转型升级和经济运行质量。

"为人民服务"是为了政府

政府行为通常有三种类型：一种是"有政府"。政府可以积极克服市场失灵，抚平经济周期的波动，增强市场效益，促进经济发展，拯救经济发展和周期性波动的受影响各方，保持经济的正常运行和社会发展稳定。第二是"不是政府"。面对市场失灵和经济周期波动，政府不主动克服，任由市场自发运行。第三是"政府混乱"。政府过度干预市场秩序，导致市场扭曲、寻租腐败、资源错配、收入差距扩大等。政府在经济发展中扮演什么样的角色，取决于政府是否有能力促进经济的协调发展，也取决于政府行为的动机。

目前，主流经济学盛行两种政府行为假说。第一种是"利益集团说"。该假说认为，政府行动是各种利益集团质疑的平衡。政府官员的决策受制于利益集团，政府政策已成为利益集团维护自身利益的工具。对于这些利益集团来说，他们拥有的成员越少，他们就越团结，他们就越有影响力，他们就越有能力领导政府决策。结果是，政府的决定是为了少数人的利益，而不是全体人民的利益。此时，如果政策制定偏离全民和市场规律，将导致"政府混乱"。二是"个人利益"。该假说认为，基于个人理性原则，政府决策主要是为了满足决策者的个体需求，而不是为了全体人民的利益，这可能导致个人利益主导的无所作为或无序行动。但这一假设的结果与主流宏观经济假设不符，即政府是一个仁慈的社会规划者，可以最大限度地发挥所有家庭的效用。因此，关于政府决策的动机，可能还有第三种假设，即"为人民服务"。早在1944年延安革命期间，毛泽东就提出，中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务。近年来，习近平总书记多次强调要牢固树立以人民为中心的治国理念。自建党以来，中国共产党人始终坚持这一初心和使命，并将其作为中国政府官员的行为准则。这种行为取向符合中国传统文化中的仁慈和王道思想，也符合仁慈社会规划者的行为要求。

测试哪些政府决策动机占主导地位对于理解政府与市场之间的关系至关重要。政府对市场的过度干预将导致由利益集团或官员个人利益主导的政府决策中的寻租腐败。这两种决策动机为有限的政府理论提供了基础，即政府的作用仅限于教育，法律和国防安全。然而，在有限政府理论的框架下，政府缺乏克服市场失灵或平稳经济周期的主动性，导致政府无所作为。按照"为人民服务"，政府决策的出发点是绝大多数人民的利益。为了更好地满足人民群众对物质、文化、美好生活的需要，各级政府官员必须积极克服市场失灵，促进经济高质量发展，特别是在经济冲击时采取必要的救济措施，维护经济社会稳定，这为政府理论提供了依据。然而，从实证角度来判断哪个政府决策动机占主导地位，往往缺乏统一的政策指标，或者实施条件和方法存在差异，或者政策结果和政策动机造成的内生问题。超自然实验可以有效地克服内源性问题。这位2021年诺贝尔经济学奖得主正在使用准自然实验而不是随机对照实验来分析提高最低工资的经济和社会影响。

中国经验提升宏观经济理论适用性

代金券，通常是政府向公众发放的代金券，利用金融资金在相关消费场所或互联网上以等值扣除的形式进行购买和消费。为缓解新冠肺炎疫情对经济发展和居民生活的不利影响，商务部消费者促进司鼓励符合条件的地区和企业在公平公开的前提下，针对特定群体、特定商品、特定地区推出各类优惠券和购物券。此后，地方政府出台了发放消费券的具体安排，分阶段实施。据统计，2020年3月，我国共有3个省市发放了消费券，到5月份已扩大到26个省157个城市，到10月份已涉及30个省、241个城市。可以看出，我国各级政府在发放消费券的过程中一直发挥着主导作用，率先发行最多的经济体数量众多，财力雄厚，第三产业占比高。因此，利用新冠肺炎疫情爆发后政府决策差异发放消费券的准自然实验，可以明确我国地方政府的决策动机。这一动机的确定与凭证发放过程的三个特征密切相关。一是政策在全国范围内实施，目标更加一致，克服了同一时间点国家统一实施政策的问题;利益集团的结构与政府领导人的个人特点迅速作出决策，有效地克服了地方经济发展形势与地方领导人个人利益、地方经济结构和利益集团格局可能相互因果关系的问题，难以体现"为人民服务"的决策动机。

研究发现，无论是地方利益集团的特征，还是领导人的个人特征，都不是影响消费券发放决策的决定性因素，受疫情影响人数最多的第三产业占比所反映的城市经济基本面差异是我国地方政府决策差异的主要原因。面对新冠肺炎疫情这一重大公安事件，我国地方政府通过灵活多样的代金券发放，帮助中小企业和疑难对象解决问题，开展了一系列民生、稳定企业、促进经济的具体措施。研究发现，中国政府通过稳定经济发展、提高人民生活水平来支持中国政府"为人民服务"的政策，因此，中国政府是一个政府，而不是一个一团糟的政府，或者不是落入利益集团手中，或者符合决策者的个人利益。

一般来说，对政府行为动机的研究，除了当前主流利益集团、个人利益外，为人民服务也应受到学术界的关注，并开展更多的实证研究。这些研究将对宏观经济学产生重要影响。由于现代宏观经济学的理论模型一般都是基于仁慈的社会规划者，这些宏观经济理论只有在微观反映为以人民为中心、为人民服务的政府决策动机时，才具有更好的适用性。

原标题：为人民服务：中国政府决策动机研究

来源：中国社会科学网 - 中国社会科学期刊 作者：林毅夫