1 为什么奥斯汀需要ETOD
2020年11月，在选民同意为“连接计划”（Project Connect）项目提供资金后，奥斯汀市【美国得克萨斯州首府】居民迎来了一次千载难逢的机会，即可以利用重大公共基础设施投资，为未来制定大胆的、社区主导的愿景计划。
“连接计划”投资旨在增加和优化奥斯汀的交通选择，包括零排放车队、新的轻轨系统、额外的铁路服务（绿线）、增设的按需接送区域、停车和乘车服务以及扩大服务范围的巴士系统的计划公交系统，还包括增设新的快速线路。
“连接计划”沿线的车站区域有望成为充满活力、宜居且包容的社区，这些社区布局紧凑，适宜步行，并以高质量的交通选择为中心。
公平交通导向开发（ETOD: Equitable Transit-Oriented Development）致力于确保那些最需要公共交通的市民从此次投资中受益，包括有色人种、低收入家庭、老年人、残疾人以及汽车使用受限或无法使用汽车的家庭。通过ETOD实现公平，需要采取综合性的方法，系统性地考虑公交基础设施与种族歧视、住房可负担能力、小型企业利益、就业机会、教育和健康等的相互关系。
此次研究由得克萨斯州首府交通管理局（CapMetro: The Capital Metropolitan Transportation Authority）和奥斯汀市（City of Austin）、奥斯汀公交合作伙伴（ATP: Austin Transit Partnership）联合开展，帮助现有居民和社区繁荣发展，并增加投资机会。CapMetro从联邦交通管理局（FTA: the Federal Transit Administration）交通导向开发试点资助拨款（Transit-Oriented Development Pilot Grant）中获得了315万美元。有效实施ETOD的重要因素是拥有共同的愿景和目标，ETOD团队制定了以下6个目标，以指导这一历史性投资项目的实施。
- 目标1：使所有居民都能受益于安全、可持续和无障碍的便捷交通
- 目标2：帮助缩小不同种族之间的健康和财富差距
- 目标3：保留和增加获得可负担住房的机会
- 目标4：扩大获得高质量工作和职位选择的机会
- 目标5：打造支持满足日常需求的健康社区
- 目标6：扩大奥斯汀多元的文化遗产，以及由非白人（黑人、土著人和有色人种）（BIPOC: Black, Indigenous, People of Color）拥有的小型传统企业
2 概述2.1 合作伙伴
得克萨斯州首府交通管理局（CapMetro）和奥斯汀市、奥斯汀交通合伙企业（ATP）合作开展此次ETOD研究。CapMetro还与社区咨询委员会（CAC: Community Advisory Committee）【一个民间团体，就反流离失所（anti-displacement）和公平问题向社区联络员、社区高层和基层团体提供咨询】开展了合作。
2.2 主要成果
（1）制定ETOD政策计划，并于2023年3月获得奥斯汀市议会批准。该计划提供了一个综合性框架，以确保奥斯汀围绕“连接计划”的未来发展，支持所有收入和背景的居民，特别是那些在交通和土地利用方面承受较大负担的人群。
（2）创建ETOD政策工具包，包括46个可实施的政策工具。该工具包为“连接计划”沿线的车站区域提供指导小型企业和劳动力、住房、交通、土地利用、城市设计以及房地产等多个方面的框架。
（3）建立2个用于展示现状交通和ETOD优先工具的公共数据平台。该平台是用于指导规划的框架。
（4）汇编美国现有ETOD研究的关键要点，借鉴成功实践的策略。
2.3 土地利用、城市设计和房地产参与
ETOD研究的基础是在规划全过程中促进社区倾听那些一直以来被忽略的声音，争取实现站区社区所需要的真正公平。各利益相关方的参与不只是一个个完成“勾选框”的过程，我们组织了各种参与的形式——从传统的外联活动到有偿的焦点小组，以社区联络员为代表的社区大使计划，研讨会和社区开放日等。
我们听取到的重大挑战包括以下内容：
- 租金上涨：商业和住宅物业的租金上涨速度让人感觉失控；
- 小型企业所面临的压力：新开发项目没有提供与小型企业所匹配的零售业态和规模，对奥斯汀传统企业造成搬迁的压力；
- 对现有交通服务的不满：包括公交线路覆盖不到重要目的地，缺乏公交车候车厅和便利设施，班次间隔太长，站点距离太远而步行可达性差以及普遍缺乏便利性等；
- 政府对住房危机的支持和执行不力：人们感到政府的干预措施来得太晚、不及时，文化敏感度不够，感觉住房危机已经来临；
- 生活质量缺乏保障：车站附近缺少高质量的儿童看护机构，对寻找可负担住房和小型企业援助的人们来说，缺乏足够的支持和咨询帮助；
- 商业多样性不足：难以吸引多元化的企业和社区组织进入社区，较难打造人们乐于光顾的活力社区中心。
3 目的和需求
在过去的30年里，奥斯汀已经超越了其仅仅作为得克萨斯州首府和大学城的历史角色，成为更加重要的城市中心。过去10年，其人口和就业增长尤其显著。
- 人口增长：10年间，奥斯汀的人口增长了20%，从2010年的80.3万人增至2020年的96.2万人。但各个种族和民族的人口增速并不相同，这引发了令人担忧的人口流离失所问题。
- 就业增长：同时期就业岗位的增速超过了人口增速，从43.1万个工作岗位增加到56.8万个，增幅达32%。新增的就业岗位涵盖所有行业，但主要集中在在科技领域。
- 可负担住房危机：奥斯汀市在2020年的《综合住房市场分析报告》中指出，全市存在大约3.6万套面向极低收入家庭的可负担住房供应缺口，这一短缺导致奥斯汀出现了越来越多的无住房居民。尽管该市的整体住房供应量有所增加，但可负担住房的增长仍然有限。
- 流离失所：房地产价格的上涨导致奥斯汀各个社区中的低收入者和非白人居民流离失所。
- 种族不平等：近几十年来，奥斯汀各种族间的收入和财富差距不断扩大。根据2019年奥斯汀社区基金会的一项研究，1980—2016年，奥斯汀的黑人和拉丁裔家庭的收入分别下降了9%和14%。这些不平等还反映在奥斯汀房屋拥有率的种族分布上（图1）。
图1 奥斯汀房屋拥有率种族分布
- 交通拥堵：除了住房成本上涨外，人口的增加也加剧了交通拥堵。2021年全球交通排名（the 2021 global traffic scorecard）显示，在美国最拥堵城市的排序中，奥斯汀位列第23名，平均每个奥斯汀司机每年因交通拥堵浪费32个小时。
这是一个重要的里程碑，不仅对于CapMetro来说，对于整个奥斯汀市来说也是如此。随着人口不断增长，社区逐渐和繁荣，我们需要确保城市正在朝着包容性高的方向发展，能够支持所有奥斯汀居民，满足多元人群需求，无论他们的出身背景和收入水平，并将其融入决策过程中。这些政策和后续报告将帮助我们更好地关注城市周边和车站地区的发展，最大限度地减少流离失所现象，并帮助我们应对可负担住房危机。——沙米拉·穆克吉（Sharmila Mukherjee），CapMetro执行副总裁，首席战略规划和发展官
3.1 从传统TOD到ETOD传统的TOD指的是一种规划和设计策略，它提倡围绕公共交通系统建设紧凑、混合用途、步行和自行车友好的社区。然而，传统的TOD项目往往无法公平地惠及每个人，这意味着部分受TOD政策实施影响的人缺少有效参与；此外，TOD项目还通常导致房地产价值的上涨。以上种种最终会导致低收入家庭和有色人种社区流离失所。
ETOD旨在通过积极行动实现公平，确保社区中的每个人特别是历来被边缘化的有色人种能从 “连接计划”中受益。ETOD的核心理念是，新的交通基础设施应与政策和策略相配套，以减少现有的居民流离失所现象，并为所有奥斯汀居民创造繁荣的就业机会（图2）。
图2 从传统TOD到ETOD
要通过ETOD实现公平，就必须考虑交通基础设施与种族主义、住房可负担性、小型企业利益、就业机会、教育和健康等的关系。在奥斯汀市提出的“没有我们，就没有一切”（Nothing About Us Without Us）这一种族平等反流离失所工具（Racial Equity Anti Displacement Tool）中概述的优先事项的基础之上，ETOD提出直接支持奥斯汀非白人社区需求的策略。4 “连接计划”“连接计划”的投资将增加新交通站附近的出行选择，并满足附近的住房和服务需求。
如果不成比例地增加住房开发，不采取相应的政策来保护当地企业，那么目前位于交通站附近的很多居民和企业可能会面临被迫搬迁的风险。CapMetro致力于确保交通站点周边区域的开发能够提高公交客流量，提高社区效益，并鼓励公平，使那些从未在基础设施项目中受益的人群受益。
ETOD建立在城市既有的倡议举措、CapMetro的原则以及2021年市议会批准的30个ETOD决议目标的基础上。ETOD决议呼吁制定一个以公平为规划和实施指导原则的ETOD政策计划，并将可负担性，增加公共交通乘客量和防止流离失所的人文关怀策略纳入其中。奥斯汀市和CapMetro认识到，在奥斯汀实施ETOD对于实现由公共交通连接的、完整互联的、包容的社区愿景是至关重要的。
奥斯汀轻轨扩大了覆盖范围，与ETOD政策保持一致，第一阶段将东河畔（east riverside）等人口密集的地区（主要是非白人居住的社区）与整个奥斯汀的工作和教育目的地连接起来（图3）。除了第一阶段的线路外，通往机场的线路以及38街至克雷斯特维尤（Crestview）也被确定为优先扩建项目。
图3 奥斯汀轻轨路线图
4.1 目标
CapMetro、ATP和奥斯汀市基于ETOD目标和种族平等反流离失所策略，借鉴了其他城市的ETOD策略，并听取了当地社区的反馈意见，制定了以下6个目标。
- 目标1：使所有居民都能受益于安全、可持续和无障碍的便捷交通
我们致力于提供便捷、优质、可靠的交通服务，以满足现有和新乘客的出行需求。这包括评估当前的交通网络和客流量，以确定服务缺口并扩大公交服务网络。
- 目标2：帮助缩小不同种族之间的健康和财富差距
该策略包括（但不限于）：提供职业培训计划；确保可负担住房住户易于获得就业机会；鼓励提供医疗保健和食品或杂货等的商业空间；支持小型企业的增长和发展；为业主和租户提供法律援助和资金，从而加强住房稳定性。为了实现这一目标，我们既要为过去被忽视的社区增加机会，也要减少和消除这些社区在获得现有机会方面的负担。
- 目标3：保留和增加获得可负担住房的机会
当前和未来的流离失所干预措施旨在保护现有的可负担住房选择，但新的交通投资可能会导致其重建。因此除保护外，我们还需要努力支持新的可负担住房开发项目，使其与现有和未来的公交支持网络相匹配。
- 目标4：扩大获得高质量工作和职业选择的机会
促进经济繁荣，提供至少能满足基本生活的就业机会。成功实现这一目标，需要减少家庭的住房成本，因为这通常是家庭的最大支出。
- 目标5：打造支持满足日常需求的健康社区
最成功的ETOD会将商业、住宅和公共用途结合起来，为购物、医疗保健就诊、户外娱乐与聚会、教育等日常家庭活动提供支持。
- 目标6：拓展奥斯汀多元的文化遗产和非白人拥有的小型传统企业
该目标与目标2相结合，鼓励多种企业参与交通导向的发展；同时，确保租赁空间价格合理且可负担，并为那些在高价值房地产市场中运营艰难的企业提供帮助。4.2 “连接计划”合作架构
“连接计划”合作伙伴包括CapMetro、奥斯汀市、奥斯汀公交合作伙伴（ATP: Austin Transit Partnership）以及社区方面的力量，它们参与制定ETOD政策、计划和框架，以减少社区流离失所情况的发生，保留和鼓励更多的可负担住房，刺激小型企业的增长，并为所有人创造更加公平的生活质量（图4）。
图4 “连接计划”合作架构
2020年11月，奥斯汀市投票决定实施“连接计划”后，CapMetro和奥斯汀市成立了奥斯汀公交合作伙伴（ATP）。ATP是一家权威的独立的地方政府公司，拥有设计和建设奥斯汀轻轨的资质。ATP董事会的运作完全透明，对社区负责。奥斯汀市与CapMetro和ATP紧密合作，确保“连接计划”项目在完全公开透明的基础上建设和实施。
社区咨询委员会（CAC）是一个由社区成员提名的团体，其任务是就公平性和反流离失所问题向3个机构的工作人员提供建议。该委员会成立了1个ETOD工作小组，在整个ETOD规划过程中定期提供分析结论和意见建议。社区联络员（community connectors）是从奥斯汀各地招募的有偿社区成员（从141份申请中选择了12份）。
社区团体定期参加项目研讨会，提供可指导ETOD政策、设计和规划方向的意见和建议。社区联络员将代表所有人、各个群体的利益，从长期居住在奥斯汀的居民到母语非英语的人群，从聋哑社区到性少数群体（LGBTQ+）社区，从残疾权益倡导者到学生和教职员工。
5 我们取得的成就5.1 主要成果ETOD政策计划（Equitable Transit-Oriented Development [ETOD] Policy Plan）是一个综合框架，确保奥斯汀社区的未来发展能够支持所有收入和背景的居民，特别是那些因过去的交通和土地利用决策而承受过较大负担的人群。
该计划由CapMetro、奥斯汀市规划局在奥斯汀公交合作伙伴（ATP）和社区的帮助下制定完成。工作人员和公众共同起草了奥斯汀的ETOD目标、政策工具包和行动计划，从而促进公共交通沿线的社区实现公平目标。该计划已于2023年3月9日获得奥斯汀市议会的批准。
ETOD政策工具包（ETOD Policy Toolkit）是一套包含46个政策的工具，可根据每个站区的目标和需求进行定制。ETOD政策工具包已被纳入实施计划中，为“连接计划”沿线站区的规划和投资提供了实施框架，以便奥斯汀的居民、企业和社区更充分和公平地获得交通投资的益处。该工具包允许团队成员从政策工具选项列表中进行选择，识别公交走廊和特定站点区域实施的资金来源。
我们为轻轨沿线交通枢纽的2个周边社区启动了车站区域远景规划（Station Area Vision Plans）。CapMetro与市政府合作，制定相应的土地利用政策，以增加未来的客流量并支持当地社区建设。我们将社区的建设目标作为远景规划的指导原则，同时也吸取策略制定时的经验教训，例如：早期的外联工作未能充分代表社区的意愿，此次联络调整了方法，确保非白人居民、低收入者、日常公交用户、残障人士和老年居民的意见可以被听到。
公平交通导向开发（ETOD）政策计划网址：https://publicinput.com/Customer/File/Full/97a3315a-15ce-4dd2-b94c-0633abc49671。
5.2 借鉴既有研究
我们研究了一些美国城市的ETOD及相关实践，来明确ETOD在奥斯汀政策和计划中的可行性，并评估具有相似人口特征和发展趋势地区的特点。我们还借鉴其他也有限制性法律和禁止包容性分区等公平工具的地区经验来制定我们的策略。每个案例都提供了与公平相关的独特方法，有助于ETOD的推广。
6 参与度
7 经验教训
一是合作的重要性。公交运营商、监管机构、实施机构和社区需要全面合作，以实现有影响力的变革。鉴于市场变化的速度，没有任何机构可以独立开展ETOD工作。
二是实施方案的可行性。我们认识到CapMetro需要与市政府合作建立一个共同框架，然后重点关注特定地点的实施（车站区域远景规划），最后在CapMetro所拥有的房产上进行试点实施。市政府则继续专注于更广泛的全系统实施，包括更新“创想奥斯汀”（Imagine Austin）计划、各种土地开发法规以及ETOD站区周围的区域规划等。
三是跨站区政策方案的灵活性。成功的ETOD既需要整个交通系统建立统一框架，也需要能适应不同站区的特殊情况和多元需求。在某些情况下，甚至需要从个别地块层面或整个交通走廊层面找寻创造性的解决方案。ETOD工具包起初包括46个可行的政策工具，这些工具确定了公共部门规划和实施有效的ETOD的责任。随着进一步明确需求和机会，仍需继续添加其他工具。
四是ETOD同时存在利弊。需要承认的是TOD将加速塑造社区的市场力量。然而，我们需要与社区开展了对话，以阐明我们如何通过额外的资金来源、项目管理和社区参与来减少被驱逐情况的发生，以及推进车站地区的公共优先事项。这些对话是有效实施ETOD和解决潜在法律和政治限制所必需的。
五是社区参与的重要性。我们花费了大量时间，以包容、透明和互动的方式，为居民提供了共同缔造的机会。我们实施了一系列策略，以听取那些在奥斯汀历来未被充分代表且受到种族主义、撤资和绅士化影响的社区成员的声音。
8 后续研究
在ETOD政策计划建立基本框架之后，项目合作伙伴们将重点关注实施情况。
Cap Metro将致力于通过试点站区项目的实施来实现ETOD的目标，例如CapMetro的北拉马尔交通中心（North Lamar Transit Center）和南国会交通中心（South Congress Transit Center）站点区域的愿景计划。作为土地使用的管理部门，奥斯汀市正在系统实施ETOD的政策工具，重点关注其监管应用等，例如对城市总体规划、土地开发法规、其余站点的站区远景规划的修订。项目团队将继续与奥斯汀交通合伙企业在奥斯汀轻轨实施方面进行协调。UPI
注：“连接计划”（Project Connect）详见https://www.projectconnect.com/projects。
译者：李荣，《国际城市规划》美国站联络员
编校 | 王暄 顾春雪排版 | 顾春雪
本文为本订阅号原创