作者｜ 刘佩茹「华中科技大学养老服务研究中心助理研究员」
文章｜《中国保险》2024年第4期
近年来，随着互联网、大数据、云计算等现代信息技术与各传统产业全面而持续的交织融合，数字经济在国民经济中的占比逐步攀升，日益成为经济发展的重要引擎。用工模式和就业形态亦随之发生了广泛而深刻的变化，新就业形态成为劳动力市场的“新常态”。新业态从业人员，即依托互联网平台提供服务的灵活就业者，包括网约配送员、网约车驾驶员等在内的平台众包工人。全国职工队伍状况调查结果显示，目前大陆职工4.02亿人左右，新业态从业人员8400万人。然而在新业态不断繁荣兴旺的同时，其从业人员由于参保意识与参保能力的薄弱、雇佣关系的模糊性、工作收入的波动性以及职业身份的不稳定性，往往难以获得现行建立于传统就业模式之上的养老保险体系的高质量保障。完善新业态从业人员养老保险体系关乎个人权益与社会稳定，是推动大陆养老保险制度持续扩面提质的关键，也是构建中国特色多层次养老保险体系、扎实推进共同富裕的需要。
现行新业态从业人员多层次养老保险体系面临的现实困境
近年来，大陆在推进新业态从业者养老保险体系建设方面成果显著。在政策规范方面，目前大陆已初步形成了以城镇职工和城乡居民基本养老保险为第一支柱、企业年金与职业年金为第二支柱、个人养老金和其他商业养老金为第三支柱的多层次养老保险体系，关于新业态从业人员劳动权益保护的专门性政策文件密集出台；在参保资格方面，多数省份均已完全放开参加第一支柱基本养老保险的户籍地限制；在缴费规定方面，所有省份均为灵活就业人员参与城镇职工基本养老保险设有多档缴费基数，并允许自愿选择缴费档次；在经办管理方面，各地陆续推进社保经办服务数字化转型。然而，在大陆养老保障制度逐渐由基本养老保险制度全覆盖转向多层次体系高质量保障的背景之下，现行新业态从业者的养老保险体系建设工作仍任重道远，面临着诸多掣肘与困境。
1.第一支柱基本覆盖但实际保障功能有限
一方面，新业态从业者群体参保率较低。截至2023年3月末，大陆基本养老保险参保人数为10.52亿人，参保率超过90%，但仍有部分“应保未保”群体。人社部资料显示，灵活就业人员和新业态就业人员是其中主要的“无保”群体，同时各类抽样调查研究显示，目前各地新业态从业群体的养老保险参保率普遍停留在50%—80%区间，与高达90%以上的国民参保水平存在明显差距。另一方面，第一支柱实际保障水平较低。大陆新业态从业人员可通过以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险，或参加城乡居民养老保险两条路径实现参保。首先，城镇职工基本养老保险的待遇水平与缴费年限、社平工资和缴费水平等因素密切相关，新业态从业人员多选择低水平缴费基数且满足最低年限15年即停止缴费，因此待遇水平普遍偏低。其次，由于主要目标群体和制度运作机理的差异，城乡居民基本养老保险的待遇水平显著低于城镇职工养老保险。据人社部最新公布数据计算，2022年大陆城乡居民养老保险的人均月缴费水平和待遇水平仅分别占城镇职工基本养老保险的8.4%和5.7%，城乡居民养老保险制度之下的保障水平极其有限，象征意义大于实质效用。
2.第二支柱制度缺位，第三支柱发展羸弱
其一，以企业年金为主的第二支柱存在显著的制度缺口。在当前建立于传统雇佣关系之上的企业年金制度中，新业态从业人员通常由于其“模糊”的劳动关系而被排斥在制度之外，从而不具备参与年金计划的条件。其二，以个人养老金为主的第三支柱起步较晚，发展缓慢。个人养老金制度于2022年11月在36个先行城市（地区）启动实施，截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元，缴费人数仅占开户数三成左右，户均缴存金额约为2316.48元，提升空间较大，对养老保障的支撑明显不足，与预期实施效果相差甚远。具体而言，大陆个人养老金的支持性政策作用较为有限：一是现阶段税收优惠政策力度相较国外仍存显著差距；二是当前大陆缴纳个人所得税的人口占比较低，个人养老金税收激励政策的实际作用范围极窄。
新业态从业人员养老保险体系建设的国际经验
1.探索制度定位：以融入型保障为主流发展路径
新业态从业人员的社会保险存在以下两条发展道路。一是多数国家倾向于选择的融入型整合路径，即将新业态从业人员归入已有劳动关系中的两大类别参保：一方面，主流做法是将新业态从业人员归类为自雇者身份参保；另一方面，将其归为雇员身份成为部分国家的新趋势，如英国最高法院裁定Uber网约车司机属于公司雇员，西班牙出台的外卖员法案将平台骑手认定为“劳方”，并规定其享有各种劳动福利。二是个别国家采取的创制型发展路径，即对特定平台用工模式予以专门性立法以保障新业态从业者的劳动权益，如意大利于2019年出台《骑手法令》，明确表示外卖平台骑手有权获得基本的劳动保护。国际劳工组织、经合组织、欧盟委员会等国际组织就新业态从业人员的社会保险问题达成了基本共识，即不应单独建制，而是按照雇员或自雇者的身份参保，同时调整现有制度参数以更好地适应新型用工形态。
2.夯实第一支柱：增强基本养老金制度的适应性
基于融入型的主流发展路径，多数国家纷纷制定具体措施调整第一支柱基本养老保险的制度参数，以更好地适应和覆盖新业态从业群体。
在参保覆盖上，通过放宽标准与强制要求两条路径实现制度扩容。其一，部分国家不断放宽公共养老金基于最低收入、工作时间、就业时间等的资格标准，降低参保准入门槛：如法国于2014年降低最低收入门槛，由原先每季度以最低工资工作200个小时的等值收入规定调整为150个小时；比利时降低强制性社会保险项目的最低收入门槛，以便提升对平台工人的覆盖率，减少缴费门槛与平台工人实际负担能力之间的不匹配。其二，规定新业态从业群体强制参保：如乌拉圭自2017年以来要求交通运输平台（如Uber、Cabify）司机强制注册为小企业，并在税务和社保部门完成登记，政府基于平台收入征收社保费，并承诺将更多的潜在客源作为对注册登记的激励。
在缴费基数上，采取与收入相关联的缴费基数以增强制度的保护性与灵活性。其一，设立强制参保的收入下限，即低于限额的自雇就业者免于缴费或自愿参保，而由具有福利性质的非缴费型养老金制度予以覆盖，以增强制度对于新业态从业者的倾斜性保护：如比利时要求年收入高于规定限额的自雇者强制参保，收入在限额以下的将所缴税收的1/4划入社保基金；英国规定年收入在规定限额之上的人员强制参保，达不到限额的人员自愿参保。其二，允许自雇者依据收入状况自主选择并适时变更缴费基数，以增强制度对新型就业形态的适应性：如西班牙即将生效的皇家法令中规定，如果预计在2023年期间净收入发生变化，自营职业者可以每两个月选择一个新的缴款基数，每年最多可更改6次。
在待遇资格上，通过建立特殊的缴费保护机制或优化待遇计发规则以增强制度包容性。其一，设立特殊时期的缴费保护机制以确保其养老金权益的持续积累：如日本国民养老保险允许中断缴费或延迟缴费以应对特殊时期收入波动的困境，通过收入资格审查后可享受不同梯度的全额或部分保费豁免待遇，其中未满50岁可以申请延迟缴费。其二，制定保护性的待遇计发规则以保障低收入群体养老金水平：如美国的待遇给付以35年最高平均指数月收入为基础，分段按比例发放。
3.发展补充支柱：建立更具包容性的积累制养老金
探索具有包容性的职业养老金计划，通过推出多雇主职业养老金计划或允许劳动者直接加入养老金提供商，以打破职业养老金对正规雇佣关系的依赖。第一，推行多雇主职业养老金计划：如美国《退休金法案》规定自2021年起，没有关联的小型雇主和自雇者均能够加入多雇主计划（MEP），该计划通过集体谈判和三方协议节省制定计划的行政费用，并增强与金融机构的谈判话语权，同时劳动者在变动至同一协议涵盖的雇主时可以保留并延续原有的职业养老金权益。第二，允许在职业养老金目标人群以外的劳动者直接以个人名义加入养老金计划：如在加拿大，若雇主未参加集合型注册养老金计划（PRPP），员工可主动向金融机构申请直接加入PRPP提供商。
开发并不断改善个人养老金计划，通过提供多样化的个人养老金计划并不断优化机制设计，以增强新业态从业者参保意愿与持续缴费意识。第一，推出适应新业态的专门性个人养老金计划。（1）平台提供商向平台工人提供自愿的个人退休储蓄计划：如美国的Uber和Lyft通过储蓄应用程序为平台司机提供个人退休账户，司机每月可自主选择缴费时间和储蓄金额，应用程序发送相应的缴费提醒，同时养老金提供商提供一定额度的折扣（Lyft司机每月3美元，Uber司机在参与首年无须缴纳任何费用）。（2）国家为平台工人提供专门的自愿个人养老金计划：如尼日利亚的小额养老金允许参保者可选择按天、周、月或更加灵活地缴款，并可通过电子支付平台、现金存款或中央银行批准的其他金融服务代理渠道完成缴费。第二，持续优化储蓄机制。
（1）拓宽自愿缴款途径：如墨西哥养老金监管机构自2014年来与许多商业实体建立了伙伴关系，允许参保者通过线下便利店（7-11商店、药店等）或线上数字平台缴费。（2）设立定期提醒机制：如在玻利维亚、秘鲁和菲律宾的个人储蓄账户计划中，每月收到储蓄目标提醒消息（短信或信件）的用户比没有收到消息的用户储蓄金额高。（3）应用个性化信息推送机制：如智利的中等收入劳动者在接收到预期养老金的个性化评估而非标准化的优化建议时，表现出了更高的储蓄倾向。
4.嵌入数字化技术：整合信息系统，优化管理模式
首先，统筹数据信息，实现多方共享。依托大数据精准识别捕捉技术，实现新业态企业用工信息与新业态从业者收入信息等多维信息的全面共享，并推动“资源信息包”在平台用工方、税务机构和社保部门间的多方共享：如英国强制用工平台与税务机关共享其用户的年度收入信息；在法国，新业态从业者可授权平台代其进行收入申报，并将缴费转入社保机构。同时借助大数据警惕不合规的信息收集及隐私泄露：如法国家庭津贴管理局（CNAF）对自身与社保大数据进行预测分析，以监测并防范有组织的欺诈系统。
其次，优化管理模式，改善服务体验。第一，精简从登记注册到缴费支付的全业务流程。多国采取数字优先战略简化流程，依托网络和移动终端提供即时交互的线上服务，以满足平台工人灵活性需求：如乌拉圭针对平台司机在其平台应用程序中添加社会保险缴费功能区，实行按单缴费。第二，建立统一的一站式电子服务门户网站：如墨西哥社会保障研究所（IMSS）的“My Digital Pension”服务，依托电子社保卡的生物特征识别技术达成“一人一卡”，为新业态从业者以及兼职平台工人者提供养老金线上注册、缴费咨询与权益转移服务。第三，提供以人为本的个性化服务模式。（1）关注弱势群体的特殊需要，促进数字包容：如芬兰社会保险机构基于用户的数字素养差异，设立147个公民服务点、79个城市电信服务点、电子服务和联系中心，构建数字和非数字机制相结合的多渠道服务体系，并部署聊天机器人以智能识别与仿真互动的方式为数字边缘群体答疑解惑，甚至完成福利申请。（2）提供以用户为中心的个性化定制服务：如美国行政管理和预算局建议联邦政府确定“优先生活事件”原则，提倡公众能够跨多联邦、机构和政府层级获得服务，同时建议各机构根据生活事件和生命周期再造业务流程。第四，加快办事人员服务能力的数字化转型：如立陶宛国家社会保险基金管理局为现有社保工作人员提供必要的IT知识（结构化查询语言、Java等）培训，并应用于管理登记簿、强制缴款、支付养老金等主要领域，以递送高效精准的数字服务。
对完善大陆新业态从业人员养老保险体系的启示
1.坚持融入型发展路径，探索新业态从业人员的劳动关系认定
建议依循二十大报告中提出的“公平统一”社保体系建设原则，完善现有政策，扩大其覆盖范围并提高其保障水平，将各类劳动群体纳入统一的养老保障体系，避免单独建制加剧制度碎片化。具体应根据劳动关系、参保意愿与缴费能力的特征，遵循分类分层、循序渐进的原则加快制度的扩面提质：对于符合劳动关系或事实劳动关系的新业态从业者，用人单位应与其签订劳动合同并依法强制参保，针对变相自雇、应参未参等雇主避责行为，政府应通过完善监管制度加大惩处力度；对于与平台不存在从属性劳动关系、工作性质明确独立的新业态从业者，应鼓励支持其中具有强参保意愿与高缴费能力的群体以灵活就业者身份参加城镇职工基本养老保险，同时积极引导其他自雇者参加城乡居民养老保险以获得基本保障；对于劳动关系难以在既有法律范畴下被清晰界定的新业态从业者（如平台众包工人），应加快探索新型用工关系的法律身份认定，同时在短期劳动属性认定办法缺位的情况下，尽快调适制度参数以增强养老保险政策的包容性。
2.增强基本养老保险从参保覆盖到待遇给付的全过程制度弹性
在参保资格上，应逐步实现与户籍制度的脱钩，引导个别超大型城市尝试对外地户籍但长期稳定就业的新业态从业者放宽在就业地参保的资格限制；在缴费基数上，应适当扩大基数范围，允许低水平和高水平缴费以适应新业态从业者的收入不稳定性，并且在自主选择缴费档位的基础上，考虑缩短缴费基数以年为单位的变更周期，以便从业者根据经济能力灵活调适；在缴费周期上，应以年度、季度、月度或非连续性缴费替代单一的连续月度缴费，并允许新业态从业者中断或延迟缴费以应对特殊时期收入波动的困境；在待遇给付上，应加快推进基本养老保险全国统筹和统一的数字化信息平台建设，替代目前补缺式的转移接续规则，以避免跨区域跨职业流动中的权益受损。
3.加快构建多层次养老保险体系
应构建第一支柱基本养老保险发挥主体作用、非缴费型零支柱发挥兜底作用、第二支柱企业(职业)年金与第三支柱个人养老金发挥补充作用的多层次养老保险体系。其一，应适度提升非缴费型零支柱的兜底保障水平：建立城乡居民养老保险基础养老金月最低标准的动态调整机制，并加大针对特殊困难群体的缴费补贴力度。其二，应加快建立适合新业态从业者的补充支柱制度：探索与雇佣关系脱钩的职业养老金计划，如推动新业态行业协会或工会组织的成立，进而发展基于行业的多雇主联合计划；应运用税收优惠、财政补贴等各类政策工具发展新业态从业者友好型个人养老金计划，鼓励灵活化可携式的养老储蓄产品开发。此外，须明晰各支柱的功能定位，促成体系内部的有效衔接与良性互动。
4.以数字化技术优化经办服务，助力宣传教育
一是广泛应用“互联网+”、大数据和区块链技术，加快建成全国统一的社保信息系统和公共服务平台，提供跨地区、跨部门、线上线下一体化的一站式综合性服务。二是应提供贴近服务对象的个性化服务，根据个人年龄或职业信息对数字平台服务页面进行个性化推送并凸显常见问题与高频业务，加强业务人员的职业素质培训，优化热线咨询、线下柜台等非数字化服务资源以兼顾数字弱势人群的服务诉求。三是依托政务网站、用工平台、短视频APP、微信公众号、短信服务等各类社交网络渠道，以通俗易懂、喜闻乐见的方式加强对于养老保险政策的正面宣传教育，提升新业态从业者风险意识与参保动力。