裁判要旨
上诉人彭某身为国家行政管理部门的执法工作人员，在行政处罚案件的办案过程中不严格履行自己的职责，属于滥用职权行为，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。本案系以“集体研究”形式实施的滥用职权行为，属于共同犯罪。
对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。上诉人彭某作为行政处罚案件的办案人员，在具体的行政处罚过程中，按照本单位规定的统一处罚标准在处罚建议意见的报批文件上签名，且其签名行为系事后补签，其地位较轻，作用不大，应认定为从犯。
湖北省孝感市中级人民法院
刑 事 判 决 书
(2017)鄂09刑终132号
原公诉机关应城市人民检察院。
上诉人（原审被告人）彭某，男，1977年12月8日出生，湖北省云梦县人，汉族，中专文化，中共党员，原任云梦县城乡规划局监察大队中队长，住云梦县。因涉嫌滥用职权，于2015年9月24日经应城市人民检察院决定取保候审。
辩护人李黎，湖北立丰律师事务所律师。
湖北省应城市人民法院审理应城市人民检察院指控被告人彭某犯滥用职权罪一案，于2017年5月2日作出(2016)鄂0981刑初134号刑事判决。宣判后，被告人彭某不服，提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、讯问被告人和会见辩护人，决定不开庭审理。经湖北省高级人民法院批准，本案延长审理期限二个月后，仍不能在法定期限内结案，经多次报湖北省高级人民法院报请最高人民法院批准，多次延长审理期限。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
原审判决认定：2010年5月至2013年11月间，时任云梦县规划局监察大队中队长的被告人彭某先后组织人员参与了向该局申请建设工程竣工验收的湖北富馨置业有限公司睡虎花园二期项目、云梦县房地产有限公司幸福公寓项目、湖北香江房地产有限公司林苑公寓项目、湖北富馨置业有限公司东方红花园项目、云梦县房地产有限公司民盛公寓项目、湖北茂源京都房地产有限公司京都名城项目、云梦县景盛房地产有限公司香湖郡小区香湖郡小区7个项目实地测量，测量发现上述7个项目均存在超规划许可面积建设的情况。
发现上述7个项目存在行政违法行为后，被告人彭某作为案件的承办人将7个项目超规划许可面积建设的情况呈报行政处罚案件立案。立案后，被告人彭某在查办行政处罚案件的过程中，不认真履行职责，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和中华人民共和国住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》建规【2008】227号第四条及中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》的规定，未对上述7个违规建设项目提出没收违法收入并处罚款的意见，仅提出对超规划许可面积处超面积部分工程造价5%或7%的罚款的处罚建议，在呈报大队领导及局领导批准后，造成国家损失共计105604867.5元。
案发后，云梦县规划局对上述涉案的项目下达了没收违法收入的行政处罚决定书。分述如下：1．2011年5月湖北富馨置业有限公司睡虎花园二期项目批准总建筑面积6724平方米，2012年7月规划验收实建总面积10404.18平方米，超建设面积3680.18平方米。同年6月7日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费58882元及配套费110405元，给国家造成损失6296735.18元。2．2010年9月云梦县房地产有限公司幸福公寓项目批准总建筑面积2938平方米，2012年12月24日规划验收实建总面积3964.05平方米，超建设面积1026.05平方米。同年11月4日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费16416元及配套费30781元，给国家造成损失1658146.45元。3．2012年7月湖北香江房地产有限公司林苑公寓项目批准总建筑面积1315.5平方米，2013年9月3日规划验收实建总面积4487.83平方米，超建设面积3172.33平方米。同年3月5日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费50757元及配套费95169元，给国家造成损失5589646.64元。4．2011年3月湖北富馨置业有限公司东方红花园项目批准总建筑面积70035.68平方米，2013年9月25日规划验收实建总面积98035.4平方米，超建设面积27999.72平方米。同年8月19日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费447995元、配套费839991元及出让金3000000元，给国家造成损失59859372.52元。5．2012年11月云梦县房地产有限公司民盛公寓项目批准总建筑面积13565.4平方米，2014年3月11日规划验收实建总面积14529.26平方米，超建设面积963.86平方米。2013年8月22日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费15421元及配套费28915元，给国家造成损失3069895.66元。6．2010年9月湖北茂源京都房地产有限公司京都名城项目批准总建筑面积39136.7平方米，2014年2月25日规划验收实建总面积45098.25平方米，超建设面积5961.55平方米。2013年8月23日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费28504元及配套费178846元，给国家造成损失16383643.65元。7．2013年11月云梦县景盛房地产有限公司香湖郡小区批准总建筑面积50200平方米，2014年12月22日规划验收实建总面积54973.73平方米，超建设面积4773.73平方米。同年12月4日，被告人彭某作为案件承办人违规提出处理意见，获得大队领导及局领导批准后，扣除开发企业补缴的人防易地建设费114569元、配套费143211元及出让金3130000元，给国家造成损失12747427.4元。
原审判决认为,被告人彭某身为国家机关工作人员,在行政执法过程中,不全面、正确履行法定职责,违规提出处罚意见，滥用职权,导致国家遭受重大损失,情节特别严重,其行为已构成滥用职权罪。被告人彭某归案后能如实供述，认罪态度尚好，其作为监察大队中队长在行政处罚过程中的地位和作用相对较小，且在执法过程中有其自身的局限性，均具有从轻处罚情节。遂判决：被告人彭某犯滥用职权罪，判处有期徒刑七年。
上诉人彭某及其辩护人提出的主要辩护意见是：1.原判认定事实不清，证据不足、适用法律错误，彭某不构成滥用职权罪。（1）本案7个项目没有违反云梦县的总体规划核控制性规划，不属于对规划实施造成影响且在无法采取改正措施消除影响的情形。（2）评估报告不能作为定案的证据，现有证据不能证明上诉人彭某造成国家损失105604867.5元。（3）上诉人主观并非不认真履行职责，本案中行政处罚意见及处罚标准系规划局统一标准，上诉人签名系为归档而补签。2．即使认定彭某的行为构成滥用职权罪，量刑过重。请求适用缓刑或者免除刑罚。（1）上诉人的行为构成自首。（2）上诉人行为性质轻微，主观恶性不大。（3）一审的损失尚未发生，没收违法收入的行政处罚措施正在执行。
经二审审理查明：一审判决认定上诉人彭某先后组织人员参与了向该局申请建设工程竣工验收的湖北富馨置业有限公司睡虎花园二期项目、云梦县房地产有限公司幸福公寓项目、湖北香江房地产有限公司林苑公寓项目、湖北富馨置业有限公司东方红花园项目、云梦县房地产有限公司民盛公寓项目、湖北茂源京都房地产有限公司京都名城项目、云梦县景盛房地产有限公司香湖郡小区香湖郡小区7个项目实地测量，测量发现上述7个项目均存在超规划许可面积建设的情况。发现上述7个项目存在行政违法行为后，上诉人彭某作为案件的承办人将7个项目超规划许可面积建设的情况呈报行政处罚案件立案。
立案后，被告人彭某在查办行政处罚案件的过程中，未对上述7个违规建设项目提出没收违法收入并处罚款的意见，仅提出对超规划许可面积处超面积部分工程造价5%或7%的罚款的处罚建议，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条和中华人民共和国住建部、监察部《《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）的规定，给国家造成重大损失的事实清楚。
本院认为，上诉人彭某身为国家行政管理部门的执法工作人员，在行政处罚案件的办案过程中不严格履行自己的职责，属于滥用职权行为，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。
本案系以“集体研究”形式实施的滥用职权行为，属于共同犯罪。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。
上诉人彭某作为行政处罚案件的办案人员，在具体的行政处罚过程中，按照本单位规定的统一处罚标准在处罚建议意见的报批文件上签名，且其签名行为系事后补签，其地位较轻，作用不大，应认定为从犯。上诉人彭某的行为与危害结果之间具有间接因果关系，但关联性较小，其犯罪情节轻微不需要判处刑罚，可以对其免予刑事处罚。
原审判决认定的损失数额等部分事实错误，量刑不当，本院将依照查明的事实依法改判。原审判决对行政没收的违法收入没有判决上缴国库，本院依法予以判决。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第二十七条第一款、第二款、第三十七条、第六十四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销湖北省应城市人民法院（2016）鄂0981刑初134号刑事判决。
二、上诉人彭某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
三、本案行政没收的违法收入，一律上缴国库。
本判决为终审判决。
审判长 罗亚东
审判员 鲁 莉
审判员 黎艳平
二〇一七年十二月二十七日
书记员 肖 锦
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