【编者按】一座城市的气息涵盖了它的人民、文化、建筑、土壤、动植物等所有要素，共同构成了这座城市独有的特质。地处中国“江海之汇，南北之中”的上海，它的气息既是流光溢彩的、摩登现代的，也是诗意自然，温婉柔和的，它的成长充满动感和美丽，像一幅立体精致的沪派江南的空间画卷，记录着这座城市的变迁与辉煌。
经历了改革开放40多年的快速发展，上海步入加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的新征程，持续探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子，以土地要素保障之“进”促高质量发展之“稳”。低效建设用地减量化探索实践是提高土地资源高效利用水平，积极服务构建新发展格局的应有之义，通过土地资源“减量盘活”支撑城市高质量发展“加码增效”。
2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键之年，也是低效建设用地减量化探索实施的十年时点。2014年至今，低效建设用地减量化已完成规划城镇开发边界外“减量瘦身”累计约114平方公里，市、区、镇攻坚克难，协同一体推进减量化工作，为本市优化存量土地利用结构、保障重要项目建设、补充新增耕地空间、统筹城乡绿色发展做出了实质性贡献。为深入总结上海十年低效建设用地减量化工作历程，推出上海【低效用地减量十年述】系列文章，带领大家深度解密十年低效建设用地减量化给这座城市带来什么影响，减量机制如何建立，遇到了什么阻碍以及如何解决，减量后土地怎么利用，有哪些典型做法和经验等内容。
本期将推出第一篇减量化工作综述，从减量背景、总体策略、路径设计、实施成效等维度，整体性地介绍上海十年低效建设用地减量实践。
锁定“瘦身目标”
开启“减量发展”新篇章
上海作为大陆最大的经济中心城市，较早的进入后工业化发展阶段，城市发展和土地利用都面临诸多难题，包括资源、人口、环境的“紧约束”、建设用地规模接近极限、土地供需矛盾突出、土地利用布局和结构不合理等。2015年，上海现状建设用地总量已接近3100平方公里，约占陆域面积的45%，远超伦敦、巴黎、东京等国际大都市20%-30%的水平，其中工矿仓储用地约840平方公里，占比达27%，是东京、纽约等城市的2-3倍，而建设用地中公共设施和绿化广场用地占比约15%，生活性用地比例偏低，作为衡量宜居生活环境的重要指标，低于国际同类大都市，土地利用绩效水平较低，城市环境问题成为制约城市发展的硬约束。【数据来源于《上海市城市总体规划（2017-2035年）》文本】
图 1 :上海市建设用地面积占陆域面积比例图
2013年，为提高城市发展质量和土地资源效益，紧紧围绕“创新驱动发展、经济转型升级战略”的目标，上海确定了总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高“五量调控”的土地利用基本策略，将土地资源管理引向空间资源治理，并贯穿于“上海2035”总体规划编制理念中，将规划建设用地规模3200平方公里作为上海未来建设用地控制总规模予以锁定，强化底线思维。
2014年2月，市政府印发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发﹝2014﹞14号），提出“以土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型”的战略决策，从土地利用的实际出发，在全国率先提出建设用地“减量化”目标要求，开展规划城镇开发边界外低效建设用地减量化的探索与实践，搭建了综合性、系统性、可实施性的总体策略和路径设计，将低效建设用地减量化作为重构存量空间治理秩序和土地资源高质量利用的重要载体和平台，推动实现城市转型升级。【低效建设用地减量化是对不符合国土空间规划要求且社会经济和环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能】
制定“瘦身计划”
夯实“减量增效”新举措
第一轮低效建设用地减量化为2015-2017年，减量重点为规划城镇开发边界外的低效集体工业用地（即“198区域”），市级相关部门联合印发了《关于本市推进实施“198”区域减量化指导意见》（沪规土资综﹝2015﹞88号），明确了减量化总量目标、工作要求、配套政策和保障机制等内容。【198区域指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，全市共有约198平方公里，简称198区域；区域内的企业，也因此被称为“198 企业”。其在改革开放初期蓬勃出现，但随着时代发展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益显现】
第二轮低效建设用地减量化为2018-2020年，减量重点由规划城镇开发边界外低效工业用地拓展到宅基地、其他低效建设用地减量，并重点聚焦规划生态廊道区域和环境综合整治区域。市级层面陆续印发了《关于本市重点环境综合整治区域“198”减量化地块造林相关政策的实施意见》（沪绿容﹝2016﹞139号）、《关于本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》（沪府规﹝2018﹞21号）及《“198”区域减量化市级资金补贴管理办法》等文件，进一步明确了减量化工作目标、政策体系、考核管理等方面要求。
十四五期间低效建设用地减量化覆盖2021-2025年，根据《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》（沪府办发﹝2021﹞22号）规定，“十四五”期间继续推进低效建设用地减量化，年均减量12-15平方公里，减量重点优先考虑永久基本农田集中区域、水源保护区、生态廊道规划区域、土地整备引导区等区域低效建设用地减量化。
图 2 ：上海市低效建设用地减量化政策演进时间轴
按照减量行动的实施周期，市区一体细化了减量实施路径和政策措施：一是坚持规划引领，制定空间传导、层层落地的“多规合一”规划。通过市、区、镇国土空间规划，逐级明确规划城镇开发边界外现状建设用地的减量化任务，充分保障了“减量发展”思维在全市各个层面规划实施中的引领地位。二是建立系统性的政策制度框架，强化“增减挂钩”政策运用。以城乡建设用地增减挂钩为思路，深化制定了“以减定增，以增促减”的用地计划联动机制。除国家和本市重大战略项目以及市政府明确可使用建设用地净增空间的项目外，其余各类新建项目用地均需与减量化工作进行挂钩。三是构建“横纵协同”的工作模式，推动形成多部门协同一体的工作格局。横向汇聚了现代农业发展、产业结构调整、生态环境保护、水利水系建设、绿化林业建设等各行业领域的政策和资金；纵向建立了减量化工作协调机制和各级政府领导干部绩效考核体系，年度目标每年写入市政府工作报告，把减量化从口号、理念，转化为政府主导、部门协同、上下联动、责任共担的日常工作机制,推动形成多部门协同一体的工作格局。
坚守“瘦身行动”
初显“减量蜕变”新成效
自2014年起，通过十年低效建设用地减量化实施，已完成规划城镇开发边界外“减量瘦身”累计约114平方公里（含已拆平）。其中，已批复的工矿仓储用地约67平方公里，宅基地约14平方公里，其它建设用地约11平方公里，在优化土地利用结构、平衡耕地保护压力、统筹城乡绿色发展等方面初显“减量蜕变”新成效。【数据统计截至时间为2023年12月31日】
图3：低效建设用地减量化整治前后对比图
在土地利用结构优化上，倒逼土地利用结构转型升级。按照“以用定减、以减定增”原则，本市全面建立了新增建设用地与减量化关联的精细化联动机制。自减量化实施以来，本市用地计划管理不断压缩增量建设用地指标配给。腾挪出来的用地指标充分保障城乡高质量发展的各类建设用地需求，实现了从以增量为主向以流量为主的良性结构优化。
在耕地保护压力缓解上，低效建设用地减量化破解补充耕地后备资源匮乏。以国土空间规划为指引，对不符合规划要求，且经济、环境效益较差的建设用地，通过实施减量化，形成新增耕地补充资源。截至目前，全市通过低效建设用地减量化累计新增耕地超过45平方公里，破解了上海补充耕地后备资源匮乏和耕地保护压力大的难题。
在统筹城乡绿色发展上，低效建设用地减量化改善郊野绿色生态环境。通过对生态廊道、水源保护区等重点区块内的低效建设用地拆除整治，清退污染企业，从源头上倒逼区域“排毒”，推动郊野地区生态环境得到根本改善。全市通过低效建设用地减量化，累计新建林地超过35平方公里，有力支撑了本市生态文明建设。
上海低效建设用地十年减量“瘦身之行”是一场“城市逆生长”的自我革命，以“敢于创新、敢于挑战”的“热辣滚烫”的精气神，改变了以外延扩张为主的传统土地发展方式，树立了“内涵发展、弹性适应、增减挂钩”的新型土地资源配置观，推动了城市治理模式的优化提升和资源利用方式的创新转型。“践行十年间，深耕开新局”，在当前上海加快推进建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的进程中，土地是城市高质量发展的重要载体，是城市能够“稳增长”“稳投资”，发展新质生产力的基础和保障。面对土地资源的紧缺有限，低效建设用地减量化工作仍需不断探索创新举措，打开“减量增效”新局面，持续提升土地利用绩效水平，更好的促进土地资源治理与地区高质量发展良性互动。
（来源：上海土地整治）