编者按
今天，我们和大家分享的“2023年度南京市优秀国土空间规划”一等奖作品，是由南京市城市规划编制研究中心编制的“秦淮区城市更新规划研究”。
党的二十大报告提出实施城市更新行动，赋予了城市更新工作新使命、新内涵和新任务。作为南京市老城区之一，秦淮区更新类型多样、更新需求多元、历史资源丰富、实施难度大，是特大城市城市更新探索与实践的典型样本。
在总结多类型实践经验的基础上，本次研究贯穿“五级三类”国土空间规划体系全过程，坚持目标导向、需求导向、结果导向相结合，探索区级城市更新专项规划编制技术方法，创新城市更新实施的新模式、新路径、新机制，为全国特大城市中心城区城市更新规划实施提供“南京实践”。
技术路线
- 五大主要内容
01摸清底数，深入开展现状评估和需求调查，全面盘清各类存量资源
基于地形图数据、三调数据、地籍数据、影像图及网络大数据等多元数据，本次研究通过叠加校核，摸清涵盖用地位置、边界、规模、性质、权属和建设年代等信息的存量用地底图底数。
存量用地底图底数梳理
在此基础上，聚焦“人居环境、历史文化、产业发展、公共服务、市政交通、景观环境”等六大更新要素进行深度现状分析；通过调研座谈、企业走访、调查问卷等工作方式，全方位收集多元诉求，结合城市体检评估报告，形成存量资源“一张图”。
秦淮区居住类存量用地
秦淮区生产类存量用地
02评估先行，识别居住类、生产类和公共类等不同更新对象，建构差异化的城市更新区域评价指标体系
结合秦淮区存量资源特色，本次研究围绕本体、环境、适应性和外部条件4个维度，建构兼顾公共利益和物业权利人利益、注重可实施操作性的“4+15+31”指标体系框架。
城市更新区域评价指标体系
针对居住类、生产类和公共类等不同更新对象，选取差异化的指标体系，通过定性和定量相结合的方式，依据国家省市相关指标和规范标准文件、现状调研数据、相关规划、年度实施计划以及近期实施方案等，进行逐一评分。
居住类更新对象评价体系
生产类更新对象评价体系
公共类更新对象评价体系
03片区统筹，划定城市更新规划单元，建立健全城市更新规划的传导机制
本次研究基于行政事权管理边界和控规编制单元边界，充分考虑和尊重所在区域社会、经济联系和历史文脉传承，兼顾道路交通、自然山水、产权边界等空间边界，初步划定110个单元。在分类识别城市更新对象的基础上，通过GIS叠合分析，将现状情况较差、民生需求迫切、近期有条件实施建设以及相对成片的41片区域划定为城市更新单元，作为控详单元的一种特定类型，实现片区统筹，发挥衔接总体规划与详细规划的传导机制。
单元划定
更新单元评估
更新单元划定
04分类管控，重构城市更新空间规划管控体系，创新面向规划实施的更新单元规划指引方法
针对分类型的更新对象，本次研究从“住区品质、历史文化、产业发展、公共服务、市政交通、景观环境”等六方面，重构城市更新地区的空间规划管控体系，制定41个更新单元和4个重点工程的更新指引，明确更新对象、更新重点、更新方式、规划指引和正负面清单，打通“自上而下引导，自下而上反馈”的空间管控路径，实现精细化管理。
秦淮区空间管控体系框架
秦淮区城市更新单元规划指引
05行动实施，以综合项目包的形式，明确分重点、分时序城市更新行动计划和保障措施
本次研究充分衔接《秦淮区“十四五”城市更新行动计划》，从有利于片区整体品质提升、融资及社会资本参与、街道精细化统筹实施等角度出发，梳理明确53个更新项目包，层层落实更新规划空间管控内容。同时，结合民生改善急缓、历史文化保护计划、居民意愿及多方资金筹措情况，按照“先易后难”、与重点工程相结合、与市场化的运营管理相衔接的原则，分年度推进实施。
秦淮区更新项目包分布图
秦淮区“十四五”城市更新行动计划
- 突出制度、工具、规划、治理四大创新
01突出制度创新
打通多元政策融合创新路径，推动城市更新从物质空间改造迈向全面创新
本次研究成果依据南京城市更新政策体系，将秦淮区作为城市更新政策应用和实践创新的基地，整合既有的规划、土地、不动产等多元政策，并实现融合创新与集成创新。
石榴新村平面图改造前（左）后（右）对比
例如，在石榴新村项目包中，基于控规地块划分确定更新片区，将单元内分散的更新项目统筹为“综合项目包”，采用先划拨再协议出让方式供应土地，有效解决地块零散化、碎片化的难题，实现土地开发综合效益最大化。
解放1948工业设计园规划效果图
在解放1948工业设计园项目包中，通过一系列激励性政策，鼓励产业转型升级、促进历史资源活化利用、引导土地和建筑复合利用。
02突出工具创新
将城市更新贯穿国土空间规划全过程，探索区级城市更新规划承上启下的路径创造
根据各级各类国土空间规划重点，本次研究探索区级城市更新规划纵向传导和横向衔接的关键作用：承上落实市、区总体规划目标和战略要求，向下指导更新单元详细规划编制，建立健全自上而下的规划传导机制；强化空间规划与行动计划紧密结合，作为政府指导实施城市更新行动、安排政府投资和财政支出预算的重要依据，满足自下而上项目实施管理需求。
城市更新贯穿国土空间规划全过程
03突出规划创新
创新建构“更新需求分析—更新对象评估—更新单元划定—更新单元指引—更新行动计划”的规划技术方法
在摸清存量空间底图底数的基础上，本次研究聚焦五个规划重点环节创新，探索建立区级城市更新规划全流程的技术框架。通过现状评估和更新需求综合分析，全面盘清各类更新潜力资源；重构城市更新空间管控体系，识别各类更新对象，划定更新单元，制定规划单元指引；通过综合项目包的形式，有效引导城市更新跳出单一改造项目局限，从单个项目更新转向片区综合更新，指导城市更新行动计划实施。
04突出治理创新
将城市更新作为实现治理体系现代化的重要手段，构建共建共治共享共融的空间治理新格局
研究以秦淮区城市更新工作领导小组为统筹主体，社会公众、专家学者、开发主体、规划编制技术团队共同参与，充分发挥责任规划师在城市更新谋划、协调、统筹中的重要作用。规划实施强化“区城市更新领导小组和城市更新办公室+所属街道（社区）+更新项目实施主体（含国资或社会主体）”组织架构，实行属地街道、国资平台和多元产权主体联合运作模式，平衡政府、企业、居民的多方诉求，促进公平与效益的结合，实现城市更新由政府或社区单一主导迈向多元主体协作治理的新格局。
此外，研究成果已有效转化为多项实施政策及标准规范，具有一定的学术价值和理论实践意义：被《南京市国土空间规划条例》《南京市城市更新办法》充分吸纳借鉴，有效指导了《南京区级城市更新专项规划技术要点》的编制，作为《南京市城市更新原址新建住宅建筑设计与审查指南》的重要依据；为自然资源部《城市更新规划政策指引》、中国城市规划学会团体标准《城镇更新区划定技术导则》提供了丰富的地方实践案例和经验。
城市更新规划政策指引
城镇更新区划定技术导则
央视新闻频道《朝闻天下》栏目报道小松涛巷城市更新
供 稿：综合处、编研中心
图文版权：南京市规划和自然资源局，转发请注明出处
审 核：陶乐
审 稿：朱佳
发 布：潘昕