（学之智经济原创首发）
无论从理论还是从实践情况来看，财政赤字和政府债务扩张都具有必要性，如果长时期出现财政盈余必将导向经济危机。并且，采取扩张性财政政策已经成为各国抵御经济危机、扩大总需求的必要手段。即便如此，政府部门也不能盲目地扩大财政赤字，必须建立强有力的约束机制。持续的财政赤字将带来政府债务规模扩大，推升政府债务风险。如果债务难以偿付，发生主权债务违约，就会严重影响经济发展，甚至引发经济危机。因此，财政赤字必须合理、规范地使用。
全球主要经济体均出现财政赤字和政府债务快速扩张，发展中国家债务压力更大。
之前文章已经论述，从部门经济的角度分析，只有公共部门（政府部门）保持赤字，才能确保市场部门（企业部门和居民部门）产生盈余，经济才能够正常运转，否则将产生危机。在现代社会爆发的几次较大规模的经济金融危机，其重要原因之一就是在危机爆发之前出现了持续多年的财政盈余。每次经济危机爆发之后，为了应对经济萎缩和各种社会问题，又不得不扩大财政支出和赤字。其结果表明，财政赤字持续扩大成为必然。
从1990年有完整的数据统计以来，能够直观看到全球总财政赤字的走势。每年都是财政赤字状态，并且赤字规模趋于上升。没有任何年份出现全球总财政盈余，仅仅是部分国家在部分年份产生局部的财政盈余，但不会影响所有国家加起来保持财政赤字状态。也就是，经济实践已经证明，不可能保持财政收支动态平衡的一般均衡状态，难以出现传统经济学理论主张的平衡财政。平衡财政只能成为柏拉图式恋爱，是存在于幻想中的完美静态画面，过于偏执地追寻必将伤痕累累。在主权信用货币制度和政府主导公共支出的当今社会，现实世界里只能呈现出功能财政状态。
根据IMF数据显示，在过去30多年里，全球总财政赤字规模趋势性增长，但是并非直线式上升，期间经历了4次波动。前两次波动较为缓和，后两次波动比较剧烈，使得总赤字出现两个高点，分别是金融危机爆发之后的2009年，新冠疫情爆发的2020年。意味着，当经济社会出现较大波动，公共支出就会显著增加，引起赤字规模扩大，进而带动政府债务攀升。
08年金融危机爆发之后，市场需求急剧萎缩，并陷入恐慌状态。全球主要经济体积极加大财政刺激，采用了史无前例的应对方案。2009年全球总财政赤字超过4.3万亿美元，而2007年的总赤字只有3626亿美元。中国出台了4万亿元刺激计划，加上地方政府举债投资，总投资规模超过了20万亿元。受政治经济体制的限制，发达经济体难以在短期内批复巨额财政支出，于是普遍采用多轮QE（量化宽松）的办法，看上去是超常规货币政策，实则是近似于政府购债的类财政刺激行为。
2020年，面对突如其来的疫情冲击，全球使出了历史上最大规模的财政刺激措施。中国将2020年、2021年财政赤字率提高到3.6%、3.2%，显著扩大不计入赤字预算的地方专项债发行规模，还在2020年发行抗疫特别国债1万亿元。欧美等发达经济体采用了“直升机撒钱”这一终极货币政策，实则是中央银行为政府财政支出融资发钱，一种变相的极端财政政策。初步统计，全球各国财政为了支持和刺激经济总计投入了近14万亿美元，总赤字达到历史高点8.1万亿美元，全球公共债务猛增到全球国内生产总值的98%。
2022年全球总财政赤字约4.7万亿，已经从2020年的高点明显回落。但显著高于前两次赤字扩张的顶部，1996年和2000年全球赤字额分别为8260亿美元、1.5万亿美元，2022年赤字规模分别是这两次高点的5倍多喝3倍多。因此，即便全球赤字额存在上下波动形态，但是从长周期来看并未改变逐渐上升趋势。
资料来源：WIND、学之智经济
从财政收支来看，无论是发达经济体还是新兴经济体，财政收支规模都持续扩大，并且财政支出规模普遍大于财政收入规模。2022年，全球财政收入和支出分别为32.5万亿美元和37.2万亿美元；其中，发达经济体财政收入和支出分别为21.5万亿美元和24万亿美元，新兴经济体分别为11万亿美元和13.2万亿美元。
资料来源：WIND、学之智经济
根据联合国报告相关数据，截至2022年全球公共债务上升到92万亿美元，在过去20年增长了5倍多。公共债务增速显著超过了经济增长速度，自2002年以来国内生产总值只增长了3倍。发达经济体占全球公共债务的比重约70%，虽然占比较大，但是由于经济基础较好、债务利率较低、融资渠道丰富，偿债压力相对较小，不存在明显的债务风险。
发展中国家约占全球公共债务的30%，虽然比重不大，但是债务负担持续加重。由于经济基础相对薄弱、政府治理水平较低、债务利率水平较高、融资渠道有限、金融市场不稳定等制约因素，2000年以来发展中国家整体债务负担呈上升趋势。在发展中国家公共债务中，中国、印度和巴西三国占比近七成，这三个国家经济体量较大，债务风险相对可控。
其他很多发展中国家公共债务占全球的比重不大，但是相对于本国经济规模而言占比已经很高，有59个发展中国家的债务与国内生产总值的比率超过60%。受经济基础薄弱的制约，这些国家的融资成本普遍较高，近50个新兴经济体的公共债务净利息支付超过财政收入的10%，近33亿人生活的国家债务利息支付开支超过了教育或医疗，尤其是非洲国家的公共债务压力整体偏大。
财政赤字和政府债务需要有总量约束，财政赤字要与经济产出相匹配，政府债务扩张要与经济规模相匹配，否则将积累流动性风险和债务风险。
财政依存度是财政收入占GDP的比重，反映经济总产值分配中政府的资源支配比例；财政支出占GDP的比重反映政府对经济活动的干预程度，更能够体现政府对经济支配能力。财政收支占比多少合适，国际上没有通用标准。不同国家或者同一国家在不同时期，受经济体制、产业结构、财税政策、发展阶段等影响，财政收支占GDP的比重差异很大。通常而言，在同一个国家或经济体，随着经济社会的发展进步，财政收支占GDP的比重趋于上升。在经济发展阶段，财政支出和赤字可以更多地向基础设施、产业发展等领域加大公共投资；当进入后工业社会，投资边际效用将下降，则需要更多地支持社会保障、公共服务等领域。
无论处于任何经济发展阶段，根据全球经济实践经验，如果一个国家或者经济体财政收支占GDP的比重低于20%，就很难有效采取逆周期调节政策，通常难以应对经济社会波动，存在经济危机风险。近30多年来，全球主要经济体的财政收支增速都快于GDP增速，财政收支占GDP的比重逐渐扩大。截至2022年，发达经济体一般政府收入和支出占GDP的比重分别为37.4%、41.7%；新兴经济体一般政府收入和支出占GDP的比重分别为25.8%、31%。
资料来源：WIND、学之智经济
关于财政赤字和政府债务的安全标准，已经出现一些较为通用的参考指标。但这些指标缺乏充足的理论依据，也缺乏实践论证，并不能作为风险暴露的评判铁律。不过，这些指标能够对财政赤字和政府举债行为产生约束，起到总量控制的作用。
对于财政赤字的风险评价，主要有赤字率、国债负担率、国债依存度、国债偿还率。财政赤字率是财政赤字占GDP的比重，衡量经济总规模对财政赤字的承载能力，一般以不超过3%为警戒线，但实际操作中超过警戒线的情况并不少见。国债负担率即国债占GDP的比重，衡量经济总规模对国债的承载能力，一般以发达国家不超过60%、发展中国家不超过45%为警戒线。国债依存度是当年国债发行额占当年中央财政支出的比率，衡量财政支出中有多少是依赖发行国债筹措资金，一般以15%-20%为警戒线。国债偿还率是当年到期国债还本付息额占当年财政收入的比重，衡量政府财力偿还国债的能力，一般以10%为警戒线。
财政赤字是流量概念，持续的赤字不断推升政府债务，就转化为存量债务。对于政府债务风险的指标，主要有负债率、债务率、偿债率。负债率是指年末债务余额与当年GDP的比率，衡量经济总规模对政府债务的承载能力，国际上通常以《马斯特里赫特》（即欧洲联盟条约）条约规定了60%作为政府债务风险参考标准。债务率是指年末债务余额与当年政府综合收入的比率，衡量政府债务规模风险的大小，IMF确定债务率控制标准参考值为90%-150%。偿债率是当年还本付息总额与当年政府综合收入的比率，衡量政府偿债风险的大小，通常以15%为安全性，20%为警戒线，30%为危险线，当超过25%就有可能发展债务危机。
除了总量约束以外，对于财政赤字和政府债务更需要加强结构性约束，才能更有效地防控债务风险，更好地发挥财政政策效率。
结构性约束就是指要对财政支出、政府举债行为按照不同区域、不同性质加以更好地管理调配，优化显性赤字和隐性赤字、直接债务和间接债务比例。显性赤字、显性负债是指法律、合同所确定的政府必须承担的支出超过相关预算收入造成的财政赤字和债务，即公开赤字、公开负债；隐性负债通常难以直接察觉，通常受到忽视，具有更大的危险。世界银行提出财政风险矩阵法，把政府债务分为两类：一类是“显性负债”和“隐性负债”，另一类是“直接负责”和“或有负债”；形成4种债务类别，即直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。
第一，财政赤字是维持经济稳定运行的必要非充分条件，即便政府部门保持赤字，也难以确保居民部门或者企业部门实现盈余，存在部门结构性风险。
在封闭经济体里，即便政府部门保持财政赤字，市场部门实现财政盈余，即企业部门和居民部门加起来处于盈余状况，也难以确保企业部门或者居民部门一定盈余，有可能其中某个部门处于赤字，那么依然存在发生经济危机的可能。例如，政府部门赤字10亿元，企业部门盈余12亿元，那么居民部门必定赤字2亿元，危机可能从居民部门开始爆发。
在开放经济环境中，也就是在三部门经济的基础上加入国外部门成为四部门经济，就会存在更复杂的结构性问题。如果国外部门盈余（产生贸易逆差或资本外流，导致资金净流出），那么政府部门的赤字规模必须完全覆盖国外部门的盈余，否则将导致企业部门和居民部门出现赤字。例如，国外部门盈余15亿元，政府部门赤字10亿元，那么企业部门和居民部门之和（即市场部门）必定赤字5亿元。
这就是美国在2007年发生次贷危机的重要原因。即便联邦政府持续多年保持财政赤字，但是贸易逆差和对外投资规模不断扩大（主要源自于中国加入WTO之后形成双顺差），显著超过了财政赤字规模。政府部门赤字额小于国外部门盈余额，国内市场部门处于赤字状态。在危机爆发前几年，房价持续上涨带来财富效应，居民部门赤字带来的风险被资产增值所掩盖，居民可以通过大量资产抵押获得银行贷款，弥补了资金净流出缺口。直到房价高到再也涨不动了，就难以继续通过资产抵押获得贷款，居民部门赤字形成的流动性风险很快就暴露出来，房价迅速下跌，资不抵债而引发债务违约，形成了次贷危机，进而引发金融危机。
第二，财政资金需要提升使用效率，就得在拉动投资、改善民生之间更好地平衡，也就是财政支出结构性问题。
如果不出现财政赤字，经济就很难平稳运转，更难以较好地增长。与此同时，财政支出和赤字使用不当，也将带来较大的负面影响。其核心问题在于公共部门支出效率问题，可能导致资源利用率低，存在两个重要的结构性问题。
一是财政支出过度扩张，可能造成政府行为越界，对市场主体形成“挤出效应”，导致资源不合理配置和经济失衡。政府不能过度干预市场，如果财政支出规模过大，降低了资源配置效率，过度投资形成低效率资产以及产能过剩，导致资源浪费、产品低劣，最终结果可能是经济衰退。如果政府投资产生了坏账，还将损害政府信用，影响到公信力。大陆曾经出现过一定程度的类似问题，十多年前传统产业产能过剩，不得不主动压债务、降杠杆、去产能，经历阵痛调整期。
二是财政资金安排不合理，未能有效优化支出结构，就会繁衍出见不得阳光的私立行为，甚至加剧结构矛盾和社会矛盾。在政绩导向下，优先解决当前问题，趋向于过度赤字和举债，把债务问题越拖越大。为了尽快出业绩，最立竿见影的做法就是扩大政府性投资，地方政府热衷于新城区建设、产业园区招商引资就是这个道理。甚至很多地方不顾当地经济基础和财力局限，通过各种途径举债投资，不考虑未来还债问题，只关心当前经济增长业绩，盲目大搞基建项目，不少投资成了形象工程或者烂尾工程。不但对社会资源造成了极大浪费，可能还会挤占本应该用于基本民生的资源，导致公共福利不足，甚至加重社会矛盾。
并且，财政支出结构不合理，可能导致财政资金流向存疑，出现寻租现象、权钱交易现象，造成数量不少的财政资金流向一些贪官及相关利益集团的账上。有研究显示，滞留境外的贪腐官员保守估计仍有一两万人，携带资金数万亿元，具体数据没有谁能弄清楚。这种现象需要杜绝，大陆已经开始从制度层面着手，比如探索实施终身责任制，加大公职人员监督力度等。
因此，财政支出结构优化非常有必要，在不同时期还需要持续调整优化。随着经济发展和国民收入水平提升，需要提升相匹配的公共产品供给，有效弥补市场机制的不足。这就要求政府逐渐扩大公共产品范围，否则将难以维持经济社会的稳定，难以应对市场失灵带来的经济危机和社会动荡。一方面，要根据具体的国情和不同时期、不同阶段的经济发展状况，持续调整更新政府需要提供的公共产品目录，比如扩大医疗、教育、住房、养老等范围。另一方面，严格执行现代财政预算制度，建立全流程预算监督体系，推动制度的完善和政府能力的提升，确保每一分钱公开透明地花出去，做到要有所为而有所不为。
第三，中央财政和地方财政需要更好地平衡，地方财政收支存在地域性差异，重点防范偿债压力较大的地方政府债务风险。
从融资成本来看，发行国债是弥补财政赤字的最佳方式。中央政府发行的国债是金边债券，有主权信用作为背书，安全性有保障，市场接受度高，具有利率低、风险低、流动性好、透明度高等特点，政府发行国债的融资成本较低。地方政府债券比国债差了不少，举债的风险较高，融资成本也较高，并且各地方存在过度举债冲动，隐形债务潜在风险较大。因此，发行国债筹集财政所需资金是最为理想的形式。
从全球主要经济体实践来看，主要运用中央财政赤字来调节经济，普遍采取发行国债的方式筹集赤字资金。为了避免财政风险，大都要求地方政府保持预算平衡。例如，美国联邦政府可以使用财政赤字来维持财政不平衡，而对大部分州政府（50个中的48个）则要求州财政预算每年或每两年平衡。大陆也有相应规定，根据《预算法》第28条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。虽然不列赤字，但是地方债务仍然持续增长，是大陆目前政府债务压力的主要问题。
从政府杠杆率（政府债务占GDP的比重）来看，全球普遍是以中央政府债务为主，杠杆率通常集中在中央政府。然而，大陆中央政府的杠杆率较为稳健，地方政府的杠杆率偏高，需要合理调整优化。截止2023年一季度月末，大陆政府部门杠杆率为51.5%，整体显性债务压力不大，低于60%的国际通行标准。其中，中央政府杠杆率为21.4%，杠杆率低于全球主要经济体；地方政府杠杆率为30.1%，显著高于中央政府。
地方政府债务压力整体不大，但存在明显的结构性和区域性差异。东部地区的债务规模大且负债率底，风险较低。截止2022年末，大陆省级地方政府债务规模排名前四位分别是广东省、山东省、江苏省、浙江省，各自达到2.51、2.36、2.07、2.02万亿元，四省合计占全国地方政府债务的比重达到25.6%。如果加上北京市、上海市、福建省，东部7省市的地方政府债务占比达到34.5%，这些债务的风险相对较小。局部地区的债务率较高、偿债压力较大，主要集中在经济不发达、产业发展落后、财力规模有限的中西部地区，这部分债务规模占全国的比重并不大。
资料来源：WIND、学之智经济
第四，显性债务较为透明，能够很好地控制风险，隐性债务的潜在风险较大，需要更好地平衡好政府债务显性和隐性的问题，有效化解隐形债务风险。
根据IMF关于政府统计的口径，可以将政府分为几个层次：中央政府指的是国家一级的公共调控和管理机构；一般政府包括中央政府和各地区性政府以及分散的机构，如国家养老基金组织和公立大学；一般政府与非金融公共企业和在一起称为“非金融公共部门”；中央银行、公有金融机构加上非金融公共部门，合为“综合公共部门”。因此，从广义的政府债务来看，还应包括大量隐形债务，甚至国有企业的借款在一定程度上也可视为财政赤字。
有的隐性债务是由于必要的公共支出形成，如社会保障、卫生保健、环境保护、民生项目、基础设施建设等，财政支出难以完全覆盖，不可避免地通过隐性举债的方式去实施。与此同时，隐性债务容易引起道德风险，也成为贪污腐败的重要领域。隐性债务难以直观地察觉和有效管控，往往难以摸清具体的债务规模，存在较大的潜在风险。根据IMF磋商报告第四条进行测算，截至2021年，中国地方政府隐性债务规模高达61万亿元。那么，政府总负债率为100.3%，地方政府债务率至少约170%。
地方政府隐形债务的化解方式有很多。一是保持市场利率特别是长期利率处于低位，通过发新债换旧债降低利率、拉长还款期限，缓解偿债压力。二是加大中央对地方转移支付，能够缓解地方财政压力，一定程度上起到化解地方隐性债务风险的作用。三是盘活财政存量资金，能够补充地方财力并偿付部分债务。四是盘活基础设施项目存量资产，交通、水利、能源、电力、仓储物流等基础设施项目资产具备一定的盈利能力，盘活这些存量资产提升利润率，将能够逐渐缓解偿债压力。五是依法合规处置国有资产，2020年全国国有企业资产总额268.5万亿元，这仅仅是国有资产的一部分，政府掌握的资产规模远远超过了负债规模，决定了有较大的回旋余地。此外，还可以将部分隐性债务合规转化为企业经营性债务、采取破产重整或清算方式，都是化解地方政府债务风险可以采取的有效途径。
因此，大陆地方政府隐性债务的化解方式有很多，完全能够有效管控风险。
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