2022年9月，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布题为《美国央行数字货币（CBDC）系统技术评估》（Technical Evaluation For A U.S. Central Bank Digital Currency System）的报告，报告阐述了美国CBDC系统的政策目标，并分析了美国CBDC系统的关键技术设计。
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背景
CBDC是数字形式的国家主权货币。如果美国发行CBDC，可能会对美国消费者、投资者和企业带来诸多好处，比如提供高效、低费用的交易，尤其将大大改善跨境交易领域的便捷性。
2022年3月，美国总统拜登签署第14067号行政命令，以确保数字资产的负责任开发，并将设计和部署CBDC的研发工作置于最高优先级。行政命令要求联邦政府及时对不同CBDC设计的潜在优势和风险开展评估，以确保美国在国际金融系统中的领导地位。根据该行政命令还要求，9月16日，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布《美国央行数字货币系统技术评估》报告，报告明确了美国CBDC系统的政策目标、分析了该系统的技术设计方案、提出了美国政府推动CBDC系统研发的建议。
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美国CBDC系统8项政策目标
基于行政命令的政策目标，美国CBDC系统应该支持以下目标：
目标1：为消费者、投资者和企业缓解风险。消费者、投资者、企业应当得到经济保护和数字保护
目标2：推动经济增长和经济稳定，缓解系统风险。CBDC应当与传统形式的美元无缝融合，以更好地支持经济活动；CBDC系统应确保经济系统的韧性，并具备较好的抗压、抗风险能力
目标3：改善支付系统。CBDC系统应支持正常的支付功能，并可以安全、灵活、高效地运行
目标4：确保全球金融系统的透明性、连接性、平台架构可互操作性、可转移性。CBDC系统应该适当支持互操作性
目标5：普惠金融与平等访问。所有人都应能够使用CBDC系统；CBDC系统应当能够扩展金融系统的平等访问
目标6：保护国家安全。CBDC系统应满足网络反洗钱和反恐融资（AML/CFT）要求，以缓解非法金融风险；CBDC系统应当支持美国在全球金融系统的领导地位，包括美国的全球地位
目标7：保障人权。CBDC系统应该尊重民主价值和人权
目标8：与隐私和可持续的价值观保持一致。首先，敏感金融数据应该是隐私的，其次CBDC系统应当是（环境）可持续的。与民主和环保价值观一致，包括隐私保护
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CBDC对美国政府的影响分析
美国政府可采用CBDC系统，并支持将其作为额外的支付方式。比如，美国国家税务局（IRS）可将CBDC作为个人、企业和组织纳税的支付方式；美国农业部也可能通过CBDC的形式来分发儿童营养补贴。
CBDC在美国支付系统中的作用可能是是渐进的，而非变革性的。自1999年起，大部分美国政府的支付都要求以电子形式进行，其中包括大部分的联邦福利支出。CBDC的优势主要集中在：快速支付、以及在传统银行基础设施不可用时提供服务，以及提供交易可编程等额外的功能。
网络安全和隐私风险：政府方面，由于CBDC系统与政府机构基础设施的连接，针对CBDC系统的攻击很可能会由此入侵至政府机构基础设施。同样地，针对政府机构基础设施的攻击也可以用来攻击CBDC系统。网络安全和隐私风险具体包括：支付信息、可关联的企业可识别信息和个人可识别信息的收集、存储和传输。企业和个人方面，使用的CBDC支付、接收、存储用的应用、接口和技术也可能带来欺诈、盗窃和滥用的新风险。此外，同一项技术对不同机构的风险和收益也不同，将直接影响CBDC系统设计的技术选择。
用户体验与服务：2021年12月拜登在第14058号行政命令中将“改善服务和用户体验”作为基本原则之一。CBDC系统可以帮助相关机构实现如快捷支付、追踪贷款、降低支付处理成本、加强AML/CFT合规等。但另一方面，如果每个联邦机构都开通CBDC支付，用户需要花费大量时间手动关联账户，影响用户体验。
社会保障项目：社会保障项目的受众主要是低收入、未使用银行服务、无高速宽带服务的人群。如果社会保障项目将CBDC作为支付方式，州政府等地方政府以及非政府组织需要采取配套措施。如果CBDC是非同质化的，可能会对社会保障项目带来新的优势和风险。非同质化的CBDC可以为管理特定福利项目带来优势，比如接收CBDC的人只能在特定时间以特定方式花费该CBDC。但CBDC也可能会带来潜在风险，如果非同质化CBDC没有得到有效和透明的治理，可能会引发公众对CBDC的不信任。
【注】当前数字货币可以分为同质化代币和非同质化代币。同质化代币是一种统一性的，能够互相替换的代币。而非同质化代币是不可分割、不可互换、具有防盗特性。
04
美国CBDC的发展建议
推动数字资产相关的技术工作。芯片和科学法案（2022）要求白宫科技政策办公室（OSTP）协调联邦政府数字资产底层技术的研发活动。对于CBDC相关的技术研发，OSTP应参与CBDC工作组的工作。
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在美联储继续开展数字资产研究和实验。美联储前期已经开展了CBDC系统相关的研究和实验工作。其他机构也应该开展相关实验以解决CBDC系统带来的潜在问题。相关机构应该与美联储合作参与CBDC工作组。
建立数字资产研发计划。目前，包括CBDC系统在内，存在很多与数字资产相关的开放性问题。网络与信息技术发展计划（NITRD）应组建开发国家数字资产研发计划的快速行动委员会（FTAC），由国家科学基金会（NSF）和OSTP负责。研发计划应包括：推动CBDC实验和开发的底层研究，以及与数字资产技术相关的研发等内容。此外，研发计划应根据已有问题解决情况和新产生的问题随时进行动态调整。
扩展联邦政府技术能力。联邦政府机构应发展并具备足够的基础设施、技术能力和专家人才，以增强数字资产的优势，并缓解相关风险。
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评述
今年以来，美国先后发布确保数字资产负责任开发的行政命令、白宫数字资产负责任发展框架，旨在引领全球数字资产领域发展。目前，全球已有上百个国家开始研发和探索CBDC，美国在CBDC领域的研发处于第一梯队。
作为数字资产的重要组成部分，美国开始重视CBDC研发工作。今年以来，多个政策文件中均提出要加快CBDC研发。本文报告分析了美国CBDC的政策8个政策目标，以及美国CBDC系统对美国政府工作和服务的影响。但该报告未对美国是否应该推出CBDC做出任何评估或建议，也没有对潜在的美国CBDC系统的特定设计选择做出任何建议，只进行第三方的中立分析与评估。
（全文完）
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编辑丨郑实
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