对于“权力制衡”这四个字，人们却充满了误解

最流行的一种观点认为，权力制衡，就是三权分立，三权分立是世界上最完美的体制。只要让立法、行政和司法权互相制衡，国家和政府就能永葆活力。

这肯定是不对的。权力制衡不等同于三权分立。权力制衡是宪法的目标，而三权分立，只是达成这个目标的手段，并且还只是手段之一。

只看这个结论，好像显得很抽象，没关系，谈论抽象的话题，最好的方式就是正本清源，回到问题最初产生的地方。我带你捋一下这条线，你就全清楚了。

英国：一种历史偶然

其实最开始，权力制衡只是英国的一种地方知识。

这是一个偶然现象，因为英国相对于整个欧洲大陆，位置很特殊。英吉利海峡是天险，外敌入侵难如登天。所以，英国基本不需要太操心国家安全，也就不需要依赖一个强大统一的政府。

他们的政治家从很早开始，就把注意力用在了对付权力专制、国家暴政这些内部问题上。英国的国王和贵族之间，存在着某种契约关系，不仅如此，后来崛起的工商阶级，和贵族也通过博弈在政治上达成了均衡。无论哪种政治势力，都不能一家独大；发生了什么事情，只能商量着来。最后就变成了：国王是国家的象征，统而不治；立法权被下议院掌控；司法权被上议院主导；行政权则为内阁占有。

英国三权分立制度解构

我们离远了看英国，会觉得这样很好啊，但是英国政治真正的样子，外行人是很难弄清楚的。为什么呢？因为这套体制，不是靠顶层设计，而是自发生长出来的，一方面，它满足现实需要，另一方面，它又没有任何理论模型，难免非常杂乱。不置身内部混上个几年，很难摸到其中的门道。

一直以来，英国这套权力制衡的体制就这样默默运行着，他们也从来没觉得这套体制有什么先进之处。而在世界其他地方，还都实行着独裁体制，君主一个人说了算。

法国：从经验到理念

但是好东西总是能传千里的。终于有两个思想家注意到了这套体制。哪两个人呢？洛克和孟德斯鸠。一个英国人，一个法国人。

这两个人不是宪法学家，他们的目的不在于搞清楚英国宪法到底是怎么回事；但他们是思想家，要创造一些理论模型来指导新时代。

洛克在观察英国宪法之后，提炼出了三种权力。一种是立法权，一种是执行权，包括了行政权和司法权；还有一种是对外权，主要用于外交事务。

不过，在洛克这里，三种权力主要是分工，制衡的意味不是很强。真正做出突破的，是法国思想家孟德斯鸠。

孟德斯鸠在价值上崇拜英国，但在思维上又受到数学家笛卡尔的影响。他设想的政治模型，是一个轮廓清晰、结构均衡的等边三角形。三角形的三个顶点，就是三种权力：立法权、行政权和司法权。这三者的关系，就像《三国演义》中的魏、蜀、吴，互为犄角、彼此独立。我们经常说的 “三权分立”，主要是说孟德斯鸠的这种理论模型。

到了18世纪晚期，以孟德斯鸠为代表的分权思想已经非常流行了。法国大革命时期颁布的《人权宣言》就说，权力不分立，就谈不上宪法。

不过，法国人口号喊得响，实践上却走得慢。大革命之后，法国一直在君主制和共和制之间摇摆，用了一个多世纪，才终于把分权制衡的体制给稳定下来。

法国分权制度解构

至于当时欧洲的德国、意大利这些国家，那就更不用说了。它们连一个像样的中央政府都没有。它们的首要任务，是先统一国家；怎么限制权力，那是以后的事。

你看，三权分立的理念从英国传到欧洲大陆以后，其实并没有什么实质性的进展，它的前景，在当时也不乐观。为什么？因为这种知识和理念实在是太“英国”了，英国一整套复杂的政治实践，被法国人就这样抽象成一个原则，它面对的，是全欧洲各种不同的政治现状，可想而知，实现起来的难度有多大。它最后水土不服，可以说再正常不过了。

美国：神话的诞生

不过，美国那边传来了好消息。

美国在文化上和英国没有隔膜，又是从零开始，他们把孟德斯鸠三权分立的理念运用到建国的过程中，不但没有遇到什么大的麻烦，建国以后国力还发展得飞快，到了十九世纪末期，美国的综合实力已经是世界第一了。

美国这一成功，当然也就没人质疑权力制衡的理论了。美国实施得非常彻底，三个权力不仅各自分立，而且是真正的相互制衡。这种制衡，有时候严格到会让外人难以理解。

讲一个和我们中国人有关的故事。1979年，美国和中国正式建交，和台湾的蒋经国政府就断绝了外交关系。这是全世界都看在眼里的事。可是，当美国总统和中国政府签署外交公报的时候，美国国会却又匆匆忙忙地制定了一部《与台湾关系法》。法案全面涉及了美国和台湾之间在军事、经济和人文方面的合作。不是盟国，胜似盟国。这就让当时中国的政治家很恼火，觉得美国两面三刀；总统和北京明修栈道，国会却和台湾暗度陈仓。

美国三权分立制度解析

联合中国，是要对付前苏联的。和中国建交，对于当时的美国，那是极其重要的头等大事。但即使在这件事上，总统也管不了国会，不高兴归不高兴，权力制衡的根本制度也不能动摇。

当然，同样因为美国的国力强大，让三权分立成了一个神话，成了一种万能药。但另一方面，它也成了一种话语霸权。很多人忘记了，到这个时候权力制衡依然没有摆脱“地方知识”的范畴，它对应的只是美国的现实，也只是在美国取得了成功。

民国：照搬的恶果

如果不顾现实情况，照搬外国的制度，会产生什么样的后果呢？

其实，在民国时期就有过这样的例子，并且还发生过不止一次。

结果怎么样？失败的分权制衡成了权力斗争的工具，几乎把中央政府搞散架了。

辛亥革命以后，袁世凯当了民国首任大总统。他就问他的英文秘书顾维钧，到底什么是共和？顾维钧是哥伦比亚大学的法学博士，就把美国的制度给他讲了一通。袁世凯感慨地说，照这个样子，花一百年时间，中国也不能实现共和啊。

可是，袁世凯的总理唐绍仪也是美国留学生，洞悉世界趋势，总希望把中国引导到现代政治的轨道上。按照当时的《临时约法》，总理可以在权力上制约总统，他们就在很多问题上产生了冲突。

袁世凯死了以后，段祺瑞和冯国璋成了两个巨头。段祺瑞为了压制冯国璋，就宣布恢复旧约法，让自己当总理，让黎元洪当总统。段祺瑞的初衷，是用没有实权、受到制衡的黎元洪，来压制有实力的冯国璋；可是，黎元洪当了总统以后，又笼络了一大批人，段祺瑞本来要利用黎元洪，反而被黎元洪利用了。最后僵持不下，引来了张勋复辟。民国的政局，又一次破裂了。

为什么权力制衡在英国和美国玩得很好，到了中国，就玩砸了呢？

权力制衡的基本意思，是说要把国家权力分成不同的体系，相互之间形成制约，从而避免国家在某一条错误的道路上闷着头走到底。但是，确实也有潜在的风险，会引发严重的派系斗争。

其实，分权制衡只是现代政府的一个方面。在“分”的同时，也还有“合”。什么是“合”呢？大体上，它包含这么几个方面，一是最低限度的政治共识；博弈各方起码得认同现代政治的基本价值。要不然就是鸡同鸭讲，各争各的。分权就变成分裂。二是规则意识；博弈各方得尊重规则，不能搞那些逾越规则的行动，比如暗杀、暴动、引来外国势力干预等等。应该有愿赌服输的精神，一旦输了就要认账。

其实，权力制衡最本质的东西，不是它的具体机制，而是它包含的内在价值。

把国家权力划分成不同的部分，让它们相互制衡，这只是手段；而目的在于让国家权力受到正当的约束，不使它被误用、滥用。说白了，权力制衡最终要实现的是“把权力关进制度的笼子里”。这才是在权力制衡这个话题上，我们真正应该关注的东西。