马亮：“一盔一带”的政策困境与疏解之道

文 | 马亮 （中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

2020年4月20日，公安部交通管理局在全国开展“一盔一带”安全守护行动，要求各地交管部门提高摩托车、电动自行车骑乘人员和汽车驾乘人员的安全防护水平，有效减少交通事故死亡人数。但是，由于各地硬性规定在6月1日起实施这项政策，安全头盔的市场需求集中释放，安全头盔价格暴涨，在一些地区甚至到了“一盔难求”的地步。

为了应对这一问题，公安部在5月20日下发文件，要求各地稳妥推进“一盔一带”安全守护行动，将执法处罚范围限定为不佩戴安全头盔摩托车骑乘人员，以及不使用安全带的汽车驾乘人员，而对电动自行车不做硬性规定。

在供求矛盾激化的情况下，一件商品的涨价自然是必然的结果。我们不应怪罪涨价的商家，也不能怪罪一哄而抢的民众，而应反思政策本身出了什么问题。为什么一项初衷良好的政策会带来糟糕的政策结果？

交通事故是公共安全的重要隐患，2019年中国因道路交通事故死亡人数超过4.7万人。交通事故数量居高不下，既同机动车保有量的快速增长有关，也同人们不遵守交通规则有关。近年来外卖和快递行业的迅猛发展，更是凸显了这一隐患，一些外卖小哥和快递小哥无视交通信号灯横冲直撞，许多还没有佩戴安全头盔。

2011年修订施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第五十一条指出，“机动车行驶时，驾驶人、乘坐人员应当按规定使用安全带，摩托车驾驶人及乘坐人员应当按规定戴安全头盔。”自行车和电动自行车属于非机动车，因此不在此规定范围之内，也不受这项法律的约束。

由于一些电动自行车的设计最高时速和外形尺寸超过了国家标准，驾乘人员不佩戴安全头盔，会面临较大的安全隐患。因此，要求摩托车和电动自行车的驾乘人员佩戴安全头盔，的确有很大的必要性。实际上，无论是摩托车还是电动自行车，亦或是自行车，都应佩戴头盔才能保障交通安全。比如，一些发达国家普遍规定骑自行车要佩戴安全头盔，否则就视为违法。

实施“一盔一带”政策，既是尊重和执行法律法规的集中表现，也是保障人民群众人身财产安全的重要承诺。而现实中，这项政策之所以遭遇尴尬，同以下几个方面的原因有关。

首先，虽然法律上对安全头盔的佩戴做出了规定，但是交管部门并没有切实执行这些规定，往往在执法过程中睁一只眼闭一只眼或打了折扣。这和“车让人”政策面临的问题一样，即明文规定但却不加执行。政策执行上的宽松，使驾乘人员没有养成配备安全头盔的习惯，也使交通安全风险陡增。

在汽车安全带的使用方面，驾驶员和前排乘客的使用率已经较高。这同有效的电子抓拍有关，也同人们的安全意识提高有关。但是，后排乘客的安全带使用率仍然偏低，并使许多原本可以避免的伤亡事故不幸发生。如果交管部门加大执法力度，相信会有很大改观。

“一盔一带”安全守护行动是一项迫在眉睫的好政策，但是在执行时要一以贯之。一项政策要想改变人们的行为，使之养成符合政策期望的行为习惯，就需要持之以恒和一视同仁。如果间歇性地运动式执法，只会增加人们的机会主义倾向，而无助于人们养成良好的行为习惯。从“一盔一带”政策的实施情况来看，就存在这种运动式执法的不足，使其在执行过程中遭遇较大的抵触。

其次，政府部门在执行政策时要提前摸底排查，确定其可行性和可操作性，避免操之过急而欲速则不达。从这项政策的出台时间来看，距离正式实施不足两个月，人们很难为此做好准备。在推出这项政策时，有关部门没有考虑这些问题：全国有多少辆摩托车和电动自行车？目前佩戴安全头盔的驾乘人员有多少？企业产能达产要多久？不对这些问题进行精确预测和提前布局，简单粗放地强加规定，显然无助于政策问题的解决。与此同时，这也反映了政府部门之间缺乏足够的信息共享和协同治理，这使部门之间没有形成合力，也使政策效果大打折扣。

更为重要的是，此次政策的出台恰好处于疫情期间，企业复工复产仍然还没有恢复到正常状态，人们的生产生活也还在缓慢恢复之中。一些地区为了防控疫情，均暂停了机动车限行等交通政策。此时贸然实施“一盔一带”政策，无论是在供给侧还是在需求侧都还没有做好准备，显然会有操之过急之嫌。

再次，“一盔一带”政策在实施过程中，也没有认识到问题的复杂性。相对于机动车来说，摩托车和电动自行车的种类繁杂、数量庞大，查纠违规行为的难度大得多。和机动车相比，摩托车和电动自行车的上牌率较低，大量处于无照驾驶和无证骑行的状态。在要求人们佩戴头盔前，首先应检查并确保摩托车和电动自行车的牌照是齐全合规的，驾驶证是配备的。否则，在底数不清的情况下贸然执行政策，就可能使其出现扭曲。与此同时，目前各地的警力配置集中于满足疫情防控需求，很难保障“一盔一带”政策执行所需要的人力。

最后，在推行“一盔一带”这样需要民众配合的政策时，特别需要考虑将强压和助推相结合，使政策真正做到顺民意、得民心。一方面，要对不按规定佩戴安全头盔的违规行为进行严厉处罚。另一方面，也要加强宣传引导工作，助力民众配合政策执行。

在佩戴头盔这样需要政策干预的行为方面，人们往往心存侥幸，且认为配备和随身携带头盔是一件烦心事。此时进行感化和教育，使其潜移默化地养成行为习惯，可以取得一劳永逸的效果。比如，拍摄暖心的宣传片，告诫人们正确佩戴安全头盔和规范使用安全带的生命攸关性，就会有利于促使更多的人自愿配合政府施策。

对德国、英国、荷兰等国家的研究发现，政府部门要求人们在骑摩托车时佩戴头盔，却导致了意想不到的其他影响，比如显著降低了摩托车盗窃案件数量。之所以盗贼会对摩托车手下留情，就在于他们不会想着在作案前随身携带头盔。与之相比，机动车和自行车的盗窃案件数量略有增长，这同盗贼没有配备头盔，转而盯上它们有一定关系。

同理，政府部门要想在佩戴安全头盔这件事情上取得民众的配合，可能也要下一番功夫去科学研究、循证决策和理性执法，而不是想当然和拍脑袋地认为，只要政策出台了，就会得到执行，问题就会药到病除。

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