建構智慧城市基礎設施建設的PPP模式

智慧城市基礎設施是支撐智慧城市可持續發展的基石，其建設水準直接決定智慧城市的發展前景。本文提出了建構智慧城市基礎設施建設的公私合作（ppp）模式，從已有、建立和改擴建智慧城市基礎設施三種類型，給出了建構政府公共部門與民營部門合作的三條路徑，并就監管、風險分擔和合作夥伴選擇機制提出了相關建議。

一、智慧城市基礎設施的基本内容和特殊經濟屬性

智慧城市基礎設施有兩層含義。從廣義上講，指的是在城市的地上和地下的各類市政設施，如道路及給排水管網、瓦斯管網、路燈等市政設施中充分運用資訊化和網絡手段，以實作城市基礎設施的智慧化管理，例如，道路根據幹燥度自動啟動灑水裝置，瓦斯管道能夠探測壓力等參數，出現異常時自動關閉并通知維修，以防爆裂。從狹義上講，指的是在城市範圍内建設随時、随地、無所不在的資訊基礎設施，包含光網城市、無線城市、三網融合、智能電網、物聯網等，使城市資訊基礎設施滿足公衆“即需即供”的需求，像使用水、電一樣友善。本文所闡釋的智慧城市基礎設施範圍是基于狹義的定義，具體包括：

1．光網城市：即以光纖為網絡的城市。光網城市的啟動，源于2010年4月工信部、國家發改委等七部委發起的《關于推進光纖寬帶網絡建設的意見》，該意見要求加快推進光纖寬帶建設，加速城市光纖到戶、農村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術，覆寫城市行政區域，向公衆提供随時随地接入、高速的無線網絡，讓公衆可以充分利用無線終端或無線技術擷取資訊。這是城市資訊化和現代化的一項基礎設施，也是衡量城市運作效率、資訊化程度以及競争水準的重要标志。

3．三網融合：即電信網、廣播電視網、網際網路這三張網絡在向寬帶通信網、數字電視網和下一代網際網路的演進過程中，通過技術改造，使其技術功能趨于一緻、業務範圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，為使用者提供語音、資料和廣播電視等多種服務。

4．智能電網：即電網智能化，也被稱為“電網2.0”，它是建立在內建的、高速雙向通信網絡的基礎上，通過先進的傳感和測量技術、先進的裝置技術、先進的控制方法以及先進的決策支援系統技術的應用，實作電網的可靠、安全、經濟、高效、環境友好和使用安全的目标。

5．物聯網：即通過射頻識别（rfid）、紅外感應器、全球定位系統、雷射掃描器等資訊傳感裝置，按約定的協定，把任何物品與網際網路相連接配接，進行資訊交換和通信，以實作對物品的智能化識别、定位、跟蹤、監控和管理的一種網絡。

智慧城市基礎設施具有一些特殊的經濟屬性:

1．自然壟斷性

智慧城市基礎設施的自然壟斷特性主要表現在：（1）企業數量有限。投資者為了實作規模經濟和減少對資源的浪費，一般在同一項目上盡量避免重複建設，是以，從事智慧城市基礎設施建設和運維的企業數量較少。（2）經營帶有公益性。行業内的從業者需要為社會提供公共通信産品和公共通信服務，滿足社會的公衆利益，企業經營的公益性較強，特别是有線和無線網絡的普遍服務機制，使得從業者不能完全按照市場機制和市場規則運作。（3）企業的目标與公共目标不易協調。企業經營的目标是追求利潤最大化，需要維持較高的價格，而自然壟斷的公益性又要求從業者以較低的價格和較好的品質為公衆提供服務，這是一對沖突的問題。（4）企業處于支配地位。作為提供者，企業容易利用自己的壟斷優勢，以較劣的産品和較差的服務換取較高的收費，甚至附加種種不合理的交易條件。作為消費者，則隻能在為數不多的自然壟斷企業中進行選擇。在提供者和消費者的博弈中，消費者往往處于不利的被動地位。

2．準公共産品性

智慧城市基礎設施的準公共産品特性主要表現在：（1）不完全非排他性。智慧城市基礎設施一旦建成, 所有在其覆寫區域内的公民都享有消費此設施的權利，是以，具有一定的非排他性。但在實際操作中, 如果對消費價格進行定價,可在一定程度上将拒絕付款的消費者排除在受益範圍之外。（2）不完全非競争性。智慧城市基礎設施一旦建成, 就不會因為被一個或更多的使用者使用而消耗, 即增加對一個使用者的供給所産生的邊際成本幾乎為零,一定程度的使用者數增加不會影響智慧城市基礎設施在生産和營運等方面的成本,且這些基礎設施對所有人都具有可獲得性。

網絡經濟性

相比其他網絡型基礎設施如鐵路、電力等，智慧城市基礎設施的網絡經濟性更為明顯，互聯互通的要求更高，對于政府的協調和規制能力要求也更高。首先，智慧城市的基礎設施屬于資訊網絡，傳遞的資訊以比特等數字形式為主要特征，與傳統意義上傳送水、電、煤、氣等物質和能量形式的網絡經濟形态完全不同，節點和連接配接的數量、品質和結構形式更為複雜。其次，智慧城市基礎設施特别是寬帶和無線網絡的互聯，已經超出國界的範圍，形成了全球化的資訊網絡，而電力、能源、交通等網絡型基礎設施通常隻局限于一國，供排水等基礎設施更是局限于較小的區域範圍。再次，從内容上看，傳統電信網絡、有線電視網絡以及新興網際網路絡等在數字平台的基礎上互相融合的趨勢十分明顯。最後，智慧城市基礎設施包括從實體傳送、業務平台支撐到實際應用的各個層面和領域，其技術結構體系更為複雜，管理和維護也是以更難把握。

二、我國智慧城市基礎設施的建設現狀及存在的問題

近年來，我國堅持優先發展新一代資訊網絡，智慧城市基礎設施取得了長足的進展。光網城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬産品的使用者比例已經達到了54％，比2011年末提升了14個百分點，全國已有12個省份4兆以上的寬帶産品使用者比例超過了60％。在網絡覆寫能力上，新增光纖到戶覆寫家庭超過了2300萬戶，也超過了全年3500萬目标任務的一半。在寬帶使用者發展上，新增固定寬帶接入網際網路家庭超過了1000萬戶 。無線城市方面，已中移動為例，截至2012年6月底，已有31個省248個城市與政府簽約，共30個省321個城市的無線城市上線推廣。應用總數達 1.8萬，獨立使用使用者數達2608萬,通路pv量超過47913萬 。三網融合方面，全國已經有54個地區成為"三網融合"的試點區域，覆寫人口已經達到3億人以上 。經廣電總局準許的網絡視聽節目服務持證機構已達617家、網絡廣播電視台有17家、20家機關開展移動通信網手機電視業務、7家機關開展網際網路電視業務。iptv方面，cntv與百視通成立合資公司，2012年5月份釋出的《關于iptv內建播控平台建設有關問題的通知》規定，省級電視台可以申請 iptv分平台播控權 。智能電網方面，從2010到2012年，“加強智能電網建設”三次寫入了我國政府工作報告，并納入國家“十二五”規劃綱要。4年來，累計安排了303項智能電網試點項目，已建成投産251項試點項目，制定并釋出了《智能電網技術标準體系規劃》 。物聯網方面，2011年中國物聯網産業規模超過2600億元。産業分布上，已初步形成環渤海、長三角、珠三角以及中西部地區四大區域集聚發展的總體産業空間布局 。2012年8月，工信部釋出了《無錫國家傳感網創新示範區發展規劃綱要(2012-2020年)》，将加大對示範區内物聯網産業的财政支援力度，加強稅收政策扶持，并推進物聯網企業通過資本市場直接融資。

我國智慧城市基礎設施建設在不斷取得良好成績的同時，也存在着一些問題。一是投資主體分散。智慧城市基礎設施的投資主體即有各級政府，還有三大電信營運商、廣電、電力公司、相關企業等，投資主體分散，難以形成合力。二是對多元投融資的激勵不足。政府在智慧城市基礎設施的前期建設過程中，往往以财政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對民間資本形成有效的吸引和拉動，财政資金的乘數效應發揮不夠。三是營運管理效率低下。表現在智慧城市基礎設施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設施，難以形成高效的運作和管理模式。

三、建構我國智慧城市基礎設施建設ppp模式的若幹建議

ppp模式，是英文public private partnerships的縮寫，可譯為公私合作夥伴模式。對于ppp的定義，聯合國發展計劃署、歐盟委員會等諸多機構和savas、kernaghan 等諸多專家都給出了各自的定義，這些含義中包含了幾個共同特征是：1、以合作為前提；2、把提供公共産品或服務，包括提供基礎設施，作為合作的目标；3、強調利益共享；4、風險共擔。

本文所指的ppp模式，借鑒了财政部科研所賈康研究員和孫潔研究員的定義，認為，ppp模式是指政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共産品和服務，進而實作政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益的一種合作和管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除、并适當滿足私人部門的投資營利目标的同時，為社會更有效率地提供公共産品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。

在目前，國内經濟增速不斷下滑的形勢下，引入民間資本，投向基礎設施建設，已成為推動經濟發展的重要選項。2012年7月召開的國務院常務會議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛生、教育等領域盡快推出一批引導民間投資參與的重點項目 ，發揮示範帶動效應，中央各部委也相應出台了引導民企投資的實施細則。在此背景下，鼓勵和引導民間資本參與智慧城市基礎設施建設，進入營運市場，開展各類增值應用業務，具有重要的現實意義。

建構我國智慧城市基礎設施的ppp模式，可以從智慧城市基礎設施的三種不同類型出發，打造政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

（一）已有智慧城市基礎設施的公私合作模式。

政府可以通過出售、租賃、營運和維護合同承包、轉讓-經營-轉讓等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進來參與智慧城市基礎設施的經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。

1．民營企業通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎設施的使用權。在這種形式下，民營企業可以在政府的特許經營權下，自己向使用者收費。如可對民間資本進一步開放網絡托管業務，電信企業将自有網絡、或裝置委托民營企業進行第三方管理和維護服務，以促進專業化分工，提升服務水準。同時，支援民間資本在網際網路領域投資，進一步對民間資本開放網際網路資料中心（idc）和接入服務（isp）業務，引導民間資本參與idc和isp業務的經營活動。

2.民營企業對政府擁有的智慧城市基礎設施進行經營和維護。在這種形式下，由政府向民營企業支付一定的費用。如可在各部門資訊資源整合的基礎上，成立統一的政務資訊資源管理中心，引進民營企業合作夥伴，對各部門電子政務基礎設施進行統一運作和維護管理，并由政務資源資訊資源管理中心支付相應的費用給運維企業，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎設施擴建和改造的公私合作模式

對于需要維修或需要擴建或改造的智慧城市基礎設施，政府可以通過租賃－建設－經營（lbo）、購買－建設－經營（bbo）、外圍建設（wraparound addition）等形式與民營企業開展合作。

在智慧城市基礎設施的改擴建過程中，由政府向民營企業發放特許經營權證，民營企業負責對原有基礎設施進行更新改造，并對更新改造後的基礎設施進行經營管理。在特許權下，經營者向使用者收費，并向政府交納一定的特許費，這不但可以加快提升智慧城市基礎設施的功能和更新改造的速度，同時也為政府建立基礎設施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對改擴建項目的準入門檻。民營企業在申請智慧城市基礎設施改擴建項目的設計、施工、監理、內建等過程中，需要簡化審批條件和流程，凡具有相應資質的民營企業，均可平等地參與到項目招标中來。

（三）建立智慧城市基礎設施的公私合作模式

建立智慧城市基礎設施大緻可分為兩類：一是已有的基礎設施已不可再用，需重建立設；二是根據業務和承載的需求，需要建立。對于建立的智慧城市基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經營（bto）、建設－經營－轉讓（bot）、建設－擁有－經營（boo）等形式與民營企業合作。

1．建設－轉讓－經營（bto）。即由民營企業對智慧城市基礎設施進行建設，完工後轉交給政府部門，再由民營部門進行經營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和品質，也利于提高經營管理的效率。在智慧城市基礎設施經營管理期間，所有權屬于政府，民營企業則以租賃的形式獲得經營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，進而獲得優先租賃權。

2．建設－經營－轉讓（bot）。即由民營企業對智慧城市基礎設施進行建設，建成後由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期後轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權歸屬政府，民營企業無需向政府交納使用費，但在經營到期後，需無償交還政府。在交還政府之前，民營企業必須保證智慧城市基礎設施的完整性和正常功能。

3．建設－擁有－經營（boo）。即由民營企業建設智慧城市基礎設施，建設完成後，民營企業獲得其所有權和永久經營權。這裡的永久經營權是個相對概念，指的是在特許權下的“永久性”經營。

建立智慧城市基礎設施公私合作模式的一個典型應用是鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和營運維護，即根據專業化分工經營，将基站機房、通信塔等基礎設施外包給第三方民營企業，并加強基礎設施的共建共享。

四、合理設計智慧城市基礎設施公私合作模式的保障機制

為確定智慧城市基礎設施公司合作模式能有效、高效地開展，還需要合理設計相關的保障機制。

（一）建立和完善監管體系

完善的監管體系有利于協調政府與企業之間的關系、規範政府與企業的行為。在智慧城市基礎設施公私合作模式的過程中, 需要建立和完善監管體系，加強政府職能，避免政府監管缺位,杜絕操作過程中各種違規甚至違法現象的出現。同時，也要規範政府透明運作，降低進入門檻，簡化進入流程，避免在市場層面幹預過多,為民營企業創造良好的投資建設環境。

（二）設計合理的風險分擔機制

智慧城市基礎設施項目的投資金額大, 工期長, 不确定因素多, 相應的風險也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔, 都不利于項目的成功實施。是以，設計合理的風險分擔機制，讓建設和運維風險在公共部門和私人部門間進行合理分擔，是十分有必要的。設計風險分擔機制的一般原則是: 每一風險應該由最能控制該風險發生的一方承擔。具體要求是：風險應與承擔能力相适應、與控制力相稱、與投資者參與程度相協調、與收益相對應、與造成的損失相對稱、與對項目經濟性影響相适應。

（三）慎重選擇合作夥伴

在選擇民營企業作為合作夥伴的過程中，需要在市場充分開放的基礎上,引入公開透明、開放競争和平等互利的競争機制,選出真正有能力的投資人作為合作夥伴。已有智慧城市基礎設施和建立、改擴建智慧城市基礎設施的合作夥伴選擇流程。

與已有智慧城市基礎設施的合作夥伴選擇流程略有不同的是，建立和改擴建過程中更多地涉及到金融機構以及更多的建設和運維機構，在協調和處理上也需要更多的靈活性和包容性。

本文轉自d1net（轉載）