《文化縱橫》2021年10月新刊發行
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✪ 周平 | 雲南大學政治學系
【導讀】
近期，内蒙古額濟納旗、黑龍江黑河市等地疫情爆發，形勢牽動人心；而一篇《瑞麗需要祖國的關愛》的文章，呼籲全國人民支援疫情中面臨社會經濟壓力的中緬邊境小城瑞麗，也引發廣泛關注。
“瑞麗現象”是我國廣袤“陸地邊疆”治理的一個縮影。中國陸地邊界長達2.28萬公裡，與14個鄰國接壤，邊疆治理
在國家發展中發揮着不可替代的作用。然而本文指出，長期以來，公衆對對邊疆關注一般是兩種印象：一種認為邊疆是“風花雪月”之地，遠僻而落後，可以寄托情懷，但對國家發展作用有限；另一種是認為邊疆社會不穩定，且自身有局限性。事實上，
如今邊疆在中國治理和發展中的地位已發生根本性變化，随着“一帶一路”等外向性戰略的實施，邊疆治理的重要性空前凸顯。但不得不承認，陸地邊疆依然面臨尴尬境地，
是國家整體發展中較為薄弱、問題和沖突較多、穩定和安全風險較高的區域，邊境虛空、外部勢力滲透、治理資源不足等問題依然突出。
作者認為，借鑒國家建設海洋強國、迅速扭轉海疆衰弱狀況的執行個體，如果對陸地邊疆開展全面而有效的治理，完全有可能成為國家發展的前沿地帶、國家外向型戰略支撐點，中國與外部世界的聯結點和通道，進而成為國家發展的新增長極。
本文原載《新視野》2017年第5期，原題為“陸地邊疆：國家發展的新增長極”，
僅代表作者本人觀點。篇幅有限，特此節選編發，供諸位思考。
陸地邊疆：
國家發展的新增長極
我國的陸地邊疆，是國家疆域内一個特殊的區域。在不同的曆史條件下，它在國家治理中的地位和對國家發展的意義有很大的差別。今天，我國已由全面建設時期轉向全面發展時期。國家深度融入世界也深受世界的影響，追求全面發展并正在快速崛起。國家治理和國家發展的新形勢，對作為國家地理空間中一個長期不受重視的特殊區域的陸地邊疆，産生了要求其發揮更大作用的強烈期待。在此條件下，基于國家治理和發展的總體部署，着眼于發揮陸地邊疆對于國家發展的作用，通過全面而有效的邊疆治理來促進陸地邊疆的發展，把陸地邊疆變成國家發展的新增長極，就成為一個必須認真對待的重大課題。
▍陸地邊疆并非風花雪月之地
社會大衆對邊疆的關注和熱情并不是偶然出現的，而是國家的經濟社會發展以及國民生活水準到達一定程度的必然結果。但目前激發人們對邊疆關注和熱情的作品，描寫或反映的基本是邊疆的自然風光、風土人情，給人以邊疆就是“風花雪月”之地的印象。在此印象中，邊疆的風光峻峭、秀美，但遠僻而落後，可以寄托情懷，但于國家發展的作用有限。此外，也有人認為，邊疆“一方面是頻發的暴力，另一方面則是發展本身的困境。前者使主流社會對于邊疆的印象，漸趨負面化，‘邊疆’似乎已成為威脅社會穩定的難以治愈的痼疾；後者則顯示出發展的局限性”。
在秦代至清代的漫長王朝國家時代，以王朝更替為主要内容的曆史展現出循環的特征，王朝國家的邊疆認知和邊疆觀念缺乏改變的動力。傳統的邊疆認知和邊疆觀念的實質性改變，發生在另一個能夠與古老王朝抗衡的國家政治體系——沙俄逼近的時候。1643年後的10年間，沙俄三次将勢力擴張到中國的黑龍江流域。清王朝在1685年和1686年的兩次反擊使沙俄向東部的擴張受到遏制後，中俄通過談判于 1689年8月27日簽訂了《中俄尼布楚條約》。随後，又在1727年9月1日簽訂《不連斯奇條約》。兩個條約使王朝國家有了固定的邊界，開了以條約方式确定國家邊界的先河。如此，王朝國家就不僅以王朝中央所在地由内而外地劃定邊疆，也開始從邊界為起點由外而内地劃定邊疆，進而使充滿文化内涵的傳統邊疆觀念中萌生了地域的意識。
傳統邊疆認知和邊疆觀念的本質改變，發生于中華人民共和國成立之後。辛亥革命推翻最後一個王朝後，中國開啟了建構民族國家的曆史程序，并于中華人民共和國成立時基本完成了民族國家的建構。中華人民共和國就是中華民族的民族國家。随着國家形态的轉變，此前的邊疆認知、邊疆觀念，以及與其相适應的邊疆制度、邊疆治理的方略和政策等，都根據民族國家的要求和治理的需要進行了重構，進而導緻傳統的邊疆認知和邊疆觀念發生重大變化。
曆史發展到當代以後，中國傳統的邊疆認知和邊疆觀念增添了新的内容，但并未實作根本性的轉型。從國家核心區來看待和界定邊疆的範式，以及在國家治理中使邊疆治理服從和服務于核心區治理的方略還在繼續。在執政黨高度重視民族問題的條件下，傳統邊疆認知和邊疆觀念中深厚的文化内涵又被進一步強化。邊疆往往被認定為“邊疆民族地區”，甚至直接用“民族地區”來指稱。國家的邊疆治理也被置于民族問題的架構下由國家民委來負責。在這樣的架構中，邊疆自然就被視為遠僻之地，擁有高山、大川、草原和沙漠等迥異于内地的自然風光，民族文化多樣、民族風情濃郁，生産方式和生活方式特殊，但地處邊遠，經濟社會發展滞後。
然而，國家發展的形勢變化卻對邊疆認知和邊疆觀念提出了新要求。黨的十一屆三中全會以後，國家發展的内部條件和外部關系的重大變化，不可避免地對在國家疆域範圍内界定邊疆的角度、思維和方式産生了根本性影響，要求從民族國家及國家治理和發展的角度來看待邊疆。
▍陸地邊疆陷入了尴尬的境地
在不同的曆史條件下，國家自身的情況和所處的外部環境有很大的差異，國家追求的目标和國家治理的方略也有所不同。是以，國家對邊疆的重視程度、對邊疆的要求、國家可以投入到邊疆治理中的資源等，都有很大的差異。換一個角度來看，邊疆對于國家發展的意義、邊疆承擔的曆史使命等随着曆史時代的不同而變化。
今天，中國陸地邊疆的形勢就發生了重大的變化。一方面，跨入新世紀門檻的時候，中國已經實作了現代化三步走第二階段的目标，人民生活總體上達到了小康水準。另一方面，中國經濟與世界經濟深度融合，國家發展的外向度也大幅提升。在此情況下，處于國家疆域邊緣并與他國接壤的陸地邊疆不僅是進行中國與周邊國家關系的支點，也是國家一系列外向型戰略尤其是地緣政治戰略的支撐點。在正在推進的“一帶一路”建設中，陸地邊疆的支撐作用更是日漸突出。
但是，從今天陸地邊疆的狀況來看，其對國家發展的支撐作用與國家發展的期待之間，還存在着較大的距離。一是經濟社會發展明顯滞後。從總體上看，邊疆的經濟和社會發展都明顯滞後，其發展水準遠低于核心區。這種落後并不是就某個邊疆地方來說的，而是一種整體性的落後。從經濟來看，由于自然條件較差，以及開發較晚和開發的程度較低，經濟落後較為普遍——生産方式落後及經濟總量低，人民生活水準較低 ；經濟落後又造成基礎設施不足，各種促進或有利于經濟發展的要素缺乏，經濟進一步發展的能力不足。而且，經濟發展的水準和能力的差距還在進一步拉大之中。
二是社會不穩定的壓力較大。邊疆社會的不穩定根源于邊疆地區傳統性與整個國家日益增強的現代性之間的沖突。邊疆地區曆史上經濟社會發展滞後，其生産方式、生活方式與核心區存在巨大差異。在整個國家快速現代化程序中，處于國土邊緣并遠離國家和省區政治社會文化中心的邊疆，由于自然環境的限制和交通的阻隔，變化的速度較慢，于是便出現了傳統性與整個國家的現化性之間的反差和沖突，進而為影響社會穩定的各種因素和沖突的醞釀、發酵提供了溫床。在此基礎上，發展中的利益沖突、不同文化或宗教之間的抵觸和摩擦、外部勢力的挑唆和煽動等，都會演變為社會沖突，而且沖突和沖突還往往被添加上“民族”色彩，甚至直接被包裝、塑造成“民族問題”，對邊疆的社會穩定造成沖擊。
三是固邊穩邊機制尚不健全。陸地邊疆與他國接壤，往往沒有天然屏障，跨越國境不存在障礙，有的地方行人稍不留神就會踏足他國土地。而且，國境線的許多地段還十分偏僻，處于深山密林之中，為外部因素或力量的滲透或侵入提供了友善和可乘之機，進而使陸地邊疆面臨着外部因素經常性影響的壓力。應對這樣的挑戰，需要一套健全的固邊穩邊機制、軍事巡邏機制、軍事管控機制、邊境管理機制、基層控制機制、兵民聯防機制、駐留守土機制，而這些機制都依托于邊境的村寨和生活于邊境地區的邊民。但在陸地邊境的一些區域，以上機制并不健全。生活于國界附近的邊民紛紛搬離，其他機制沒有依托，邊境空虛現象凸顯，無人管理的邊境小道普遍存在，為邊疆穩定和鞏固留下了隐患。
四是境外因素的影響持續加大。我國實施對外開放以來，境外因素對陸地邊疆的影響就呈不斷上升之勢。随着我國在全球化背景下的快速發展，而且中國的發展本身也成為全球化重要成果的條件下，中國越來越融入世界，因而陸地邊疆與周邊國家的經濟文化聯系和人員往來也日益密切。随着“一帶一路”建設的推進，境外因素對邊疆的影響還會進一步加深，而且逐漸由經濟擴充到文化、社會、政治和安全，由個别現象發展為經常化和規模化。其中的許多影響，如人口的無序流動、偷越國境、非法移民、戰争難民的湧入等，都蘊含着潛在的風險。歐洲由于大量難民湧入造成的社會沖突，應該引起必要的警惕。外部勢力對邊疆基層政權的滲透，也呈上升之勢。這些都對邊境安全造成潛在影響，甚至成為能毀千裡之堤的“蟻穴”。
五是治理能力不适應形勢要求。産生并存在邊疆問題，這是陸地邊疆的必然現象。陸地邊疆除了存在與核心同樣的區域性問題外，還存在一系列複雜的邊疆問題。在邊疆治理中使這些問題得到有效應對，是實作邊疆穩定和安甯的必要條件。為了應對各種邊疆問題，我國已經形成了政府系統、駐軍 ( 邊防軍、武警 )構成的治理體系，以及如駐村工作隊這樣特殊的治理機制。但從目前陸地邊疆的現實來看，現有的治理體系未必能适應形勢的要求。一是這些治理機制配套和健全的程度仍需要提高，二是作為治理主體的邊疆地方政府擁有的治理資源不足，三是國家在邊疆治理方面投入的力量和資源都不足、欠帳太多。
▍把陸疆變成發展的新增長極
相對于核心區的發展來說，陸地邊疆還是落後了，存在着多種問題，甚至蘊涵着多重風險。對于此種狀況的形成，大緻有這樣幾方面的原因 ：一是在生産力水準較低的情況下，自然條件較差的陸地邊疆尚不具備開發的條件 ；二是曆史上的邊疆治理的作用有限，未能促成邊疆的充分發展 ；三是新中國雖然重視邊疆治理，但受限于财力和能力，在邊疆治理中投入的資源有限，陸地邊疆治理的力度不夠。
在國家治理和發展的整體格局中，陸地邊疆治理的核心内容，是對陸地邊疆的開發和建設。國家對陸地邊疆治理的規劃和部署，牽涉到對整個地理空間的開發和利用。國家本質上是政治地理空間機關，國家的治理就在此空間中進行，因而也就離不開對該地理空間的規劃和利用。國家對地理空間的開發和利用，大體遵循這樣的規律：首先，選擇那些最有利、最友善的地理空間進行開發和利用，處于選點開發階段 ；随後，在選點開發達到相當程度以後，就根據治理的需要和掌握的資源，選擇若幹區域進行重點開發，進而進入重點開發階段；接着，在重點開發對地理空間進行有效利用和國家能力增強的基礎上，國家便在對整個地理空間進行全面規劃的基礎上，對整個地理空間進行全面的開發，以實作地理空間價值的最大化。随着形勢的變化和發展，今天的陸地邊疆的性質、地位以及邊疆治理的定位等都發生了重大的改變。
一是陸地邊疆開發利用的條件已經大為改善。我國的地勢西高東低，呈階梯狀分布，河流自西向東，西部降水少于東部。基于這樣的地形地貌，陸地邊疆大多為高山、大川、沙漠、戈壁、草原，地形破碎，地處遠僻，交通阻隔。在生産力水準和技術不平不高的情況下，就不可避免對陸地邊疆的開發形成限制。但今天的情況已經與過去大不相同，中國的國土開發能力已經發生了質的飛躍，單是一個超強的架橋能力就能使數千年的天塹變成了通途，進而極大地改善了陸地邊疆開發和建設的條件，國家完全有能力對陸地邊疆進行全面的開發。
二是國家對陸地邊疆開發的需求明顯提升。在人口總量和經濟總量雙雙大幅提升以後，國家的經濟活動和經濟增長對地理空間的渴求也前所未有地提升。陸地邊疆那些遠僻且開發程度不高的區域，植被繁茂、山清水秀、空氣清新，具備開發條件後就變成了利用價值巨大的新空間。一旦得到有效開發，這些“新空間”就有可能形成對區域乃至整個國家經濟發展的拉動效應。國家推進“一帶一路”建設後，陸地邊疆更是具有不可替代的價值。總之，撇開陸地邊疆蘊藏的豐富資源 ( 礦藏資源、旅遊資源、戰略資源 ) 不論，單是陸地邊疆的地理空間的價值就空前地提升。
三是國家已有能力投入更多資源于陸地邊疆。改革開放後現代化的快速發展，尤其是延續了近 40 年的經濟高速增長，不僅徹底改變了中國貧窮落後的面貌，而且為國家積累了巨量的财富，并形成了強大的國家能力。基于這樣的國家實力和國家能力，國家完全有條件從根本上改變過去在邊疆開發和建設方面投入資源不足的狀況，将更多的資源投入到陸地邊疆的治理中。強大的開發能力和足夠的資源投入結合在一起，定能使陸地邊疆的某些區域發揮“變廢為寶”的效應。
四是國家對陸地邊疆治理的重視大幅提升。對邊疆治理來說，這一點意義十分重大。今天的國家決策層，不僅提出了“治國必治邊”的方略，而且通過一系列加強邊疆治理的舉措，從國家治理頂層設計對陸地邊疆治理進行部署，進而把陸地邊疆的治理提升到了前所未有的高度，為陸地邊疆治理的加強創造了重要條件。
此外，國家對地理空間的開發利用，也進入了全面開發階段。黨的十八大明确提出了“國土空間”的概念，強調要“優化國土空間開發格局”“建立國土空間開發保護制度”，在将領土的不同區域納入到國家治理的總體中考慮和謀劃的同時，也促成了對整個國土空間的全面規劃。海洋邊疆的治理，就提供了一個頗有說服力的例子。在國家重視海洋疆域并做出了建設海洋強國的決定以後，海洋邊疆治理的力度顯著增強，國家在海洋邊疆治理中投入的力量和資源大量增加，進而使得海洋邊疆衰弱的情況迅速扭轉，有效地支援了國家戰略的實施，為中國的崛起提供着越來越重要的支撐。陸地邊疆經過全面而有效的治理，完全有可能成為國家發展的前沿地帶、國家外向型戰略支撐點，中國與外部世界的聯結點和通道，進而成為國家發展的新增長極，在國家發展中發揮更大和更重要的作用。
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