原标題：賴金明：排污許可清單式執法檢查背景下企業的排污許可合規問題及應對
ESG成為公司治理的一個重要議題，排污許可合規無疑也是“E”中的重要組成内容。2024年4月8日，生态環境部釋出了《排污許可管理辦法》（下稱“新辦法”），新辦法将于2024年7月1日施行。新辦法有較多内容調整和完善，一是與《排污許可管理條例》相銜接，保持與上位法一緻性。二是，将排污許可證制度實施過程中積累的成功經驗做法，納入到新辦法中。新辦法中，在監督檢查部分規定的排污許可證記載事項進行清單式執法檢查（下稱“排污許可清單式執法檢查”）便是一個重要展現，同時，該制度也是首次在部門規章中得以明确。
排污許可是建構現代環境治理體系的重要保證，作為排污企業，尤其是重點排污許可管理企業，需要特别重視排污許可合規，包括了解為什麼要開展排污許可清單式執法檢查、清單式執法檢查關注哪些重點和突出環境問題及企業如何做到排污許可合規。
一、為何開展清單式執法檢查？
在新辦法出台前，排污許可清單式執法檢查就已經在生态環境部規範性檔案、工作會議中均有提及。比如，規範性檔案有《生态環境部印發關于加強排污許可執法監管的指導意見的通知》（環執法[2022]23号）明确，到2023年年底，重點行業實施排污許可清單式執法檢查，排污許可日常管理、環境監測、執法監管有效關聯；《生态環境部印發“十四五”環境影響評價與排污許可工作實施方案》（環環評[2022]26号）第二十條規定，加強排污許可執法監管，建構以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系……試點推進排污許可證清單式執法檢查；2022年5月28日生态環境部召開的控制污染物排放許可制實施工作上司小組第二次會議明确，要深入落實《關于加強排污許可執法監管的指導意見》要求，将排污許可執法工作全面納入“雙随機、一公開”監管制度，實施差異化執法監管，開展清單式執法檢查[1]。
排污機關全覆寫要求開展清單式執法檢查。排污許可證制度是實行固定污染源全覆寫，領證排污企業行業衆多，涉及的排放口類型也多。截至2023年9月，生态環境主管部門已将全國352.5萬個固定污染源納入排污許可管理範圍，其中核發排污許可證35.8萬張，排污登記316.7萬家；管控水污染物排放口25.7萬個、大氣污染物排放口107.3萬個[2]。開展清單式執法檢查，能夠有助于減輕執法部門提高效率。清單式執法檢查以排污許可載明事項為重點，不同行業制定不同的清單，提高檢查效率[3]。
環境管理要素全覆寫、污染物排放管控全覆寫要求開展清單式執法檢查。排污許可證需要除了記載大氣、水污染防治相關要求外，還需要記載固體廢物、噪聲及土壤污染防治要求。新辦法出台前，固體廢物、土壤污染及噪聲污染防治單行法明确要求排污許可證記載相關環境管理要素，新辦法第十一條進一步明确依法将水、大氣、土壤、固體廢物、工業噪聲等全部納入排污許可管理。這樣排污許可證記載的内容和要求将顯著增多，尤其是重點管理排污企業。排污許可證内容全面，企業排污口越多越複雜，許可證就越厚，其中還包含很多技術内容，現場檢查任務本就繁重，如此一來，很多内容查不過來[4]。清單式執法檢查的模式，為基層執法人員提供了靶向管理工具，将會極大便利執法人員[5]。
二、排污許可清單式執法檢查是否分階段和分行業開始？
排污許可清單式執法檢查主要是檢查排污企業是否持證排污、按證排污及是否符合排污許可證記載的其他污染排放控制要求等，具體要求見《排污許可管理條例》及相應技術規範、标準等規定，由于篇幅問題，這裡不再論述。
2023年7月在全國生态環境保護大會提出的“全面實行排污許可制”。那麼，排污許可證清單式執法檢查，是否是覆寫全行業全領域的，還是分階段從重點行業開始？從國家和地方實踐來看，應該是分階段、分重點行業進行的。
生态環境部環境影響評價與排放管理司也談到實施清單式執法檢查的重點行業選擇，要圍繞目前污染防治攻堅戰的需求來确定重點行業，比如鋼鐵行業、VOCs（揮發性有機物）和臭氧的治理涉及的行業是攻堅戰的重點[6]。
另外，此前廣西、山東、湖北、貴州、吉林、上海、山東、廣西等地方也出台了關于排污許可清單式執法的地方性規定，而且，部分地方還開展了排污許可清單式執法工作，比如山東、北京[7]。其中，山東還出台了專門的排污許可執法檢查清單（通用版）[8]。從地方規定和實踐來看，重點行業有造紙、鋼鐵（煉鐵、煉鋼）、電力生産（火電）、污水處理及其再生利用、水泥、石化、化工、鑄造、玻璃、制藥、建材、塗料、油墨、顔料及類似産品制造、金屬表面處理及熱處理加工、危險廢物治理，這些行業也是排污許可執法清單式執法檢查優先考慮行業。且，廣西、山東、上海等五個省區市首批規定的重點行業均是造紙、煉鋼、電力生産、污水處理及其再生利用。另，重點行業也會分階段。根據上海的規定，2022年首先是針對造紙等4類重點行業作執法檢查重點；2023年是針對原油加工及石油制品制造等5類重點行業，具體可見表1。
三、排污許可清單執法檢查重點關注哪些内容？檢查出的常見排污許可違法行為有哪些？
近年來，全國查處排污許可違法案件數量不斷增多，從公開管道了解到，2021年，各地共查處排污許可案件3500多件，罰款超過3億元。[9]統籌強化監督第一階段排污許可專項檢查，共發現存在到期未延續、限期整改未完成、禁止核發以及排污許可證執行四類問題企業共計184家。對全國鋼鐵冶煉和垃圾焚燒發電企業排污許可證執行情況開展專項核查，發現86家企業排污許可證到期未延續，242家企業未按時送出執行報告。2021年以來開展10個輪次監督幫扶，發現無證排污、未按證排污和排污許可證到期未延續等問題2822個[10]。
關于排污許可清單式執法檢查所發現的企業常見違法行為，自2021年11月至2024年4月，生态環境部釋出了三批[11]排污許可執法典型案例（下稱“典型案例”）和五批[12]自動監控領域典型案例。這些典型案例凸顯的問題，也是生态環境主管部門會重點關注的問題，同時也可以說是排污企業常見排污許可方面違法行為。經整理歸類，主要有八大類型，具體見表2，常見排污許可方面違法行為：
- 無證排污，包括未取得排污許可證排污、未重新取得排污許可證排污；還有其他兩種情形：一是，被吊銷、撤銷、登出排污許可證後排放污染物；二是排污許可證到期後未能續期取得新證。這兩種行為的法律責任與前述兩種無證排污情形相同。
- 不按證排污，包括超過許可排放濃度排放污染物、未按照排污許可規定運作污染防治設施等。此外，雖然典型案例沒有提及，還有以下其他不按證排污的行為：超過許可排放量排放污染物；通過暗管、滲井、滲坑、灌注等方式違法排放污染物；未按照排污許可證規定控制大氣污染物無組織排放[13]；特殊時段未按照排污許可證規定停止或者限制排放污染物[14]；污染物排放口位置或者數量不符合排污許可證規定[15]；污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規定[16]。違反法律法規規定的其他控制污染物排放要求的行為，這屬于《排污許可管理條例》一項兜底條款，也是與其他關于排污許可的法律法規規定的一種銜接，如固體廢物污染環境防治法、土壤污染防治法及地下水管理條例。我們結合生态環境部釋出的76項排污許可技術規範進行分析梳理，初步認為主要包括土壤污染防治要求、一般工業固體廢物及危險廢物管理要求、地下水污染防治要求等，可在各單行環境法律找到對應的法律義務和法律責任條款。但是，每個行業可能不同的要求或側重點，其他控制污染物排放方面的要求，排污企業要具體結合所在行業和項目情況進行判斷。
- 未按規定進行排污登記。
- 以欺騙等不正當手段獲得排污許可證。
- 未按規定制定自行監測方案、開展自行監測，包括損毀或者擅自移動、改變污染物排放自動監測裝置；篡改僞造監測資料；未按規定安裝、使用污染物排放自動監測裝置，未與生态環境主管部門的監控裝置聯網；未保證污染物排放自動監測裝置正常運作。
- 未按規定送出排污許可執行報告。
- 未按規定建立環境管理台賬。
- 未按規定公開環境資訊。
四、排污企業如何應對？
排污許可證清單式執法檢查内容來看，主要是針對企業是否持做到證排污、按證排污。通過典型案例及相關規定可以看出，排污許可不合規問題可能導緻排污企業面臨一系列環境法律責任，行政責任方面包括責令改正、罰款、責令停産停業等，嚴重的污染環境行為，可能還涉及對個人行政拘留；構成污染環境犯罪的，還可能被追究污染環境刑事責任。此外，還有可能面臨生态損害賠償責任風險。
另外，因為排污許可合規問題，還可能對企業在财稅金融方面産生一系列不利影響，包括增值稅即征即退優惠取消、高新技術企業或綠色工廠資格取消、環境信用評價降低、列入行政執法負面清單（調出環境行政執法正面清單）等。生态環境部執法局負責同志就出台《關于加強排污許可執法監管的指導意見》答記者問提到，排污許可執法監管與環保信用評價工作的銜接，将申領排污許可證的排污機關納入環保信用評價制度，加強環保信用資訊歸集共享，強化評價結果應用，實施分級分類監管，做好與生态環境執法正面清單銜接[17]。
那麼，作為排污企業，尤其是重點排污企業，如何依法持證排污、按證排污，根據我們以往項目經驗，可以考慮從以下四個方面着手準備：
1. 思想決定行為，開展排污許可合規教育訓練，不斷養成合規習慣
排污許可合規管理要從意識到習慣。首先，合規教育訓練的目的，就是讓環保合規成為公司習慣，讓合規意識能夠在頭腦中生根發芽。排污許可制度是企業生态環境管理的基礎通過加強排污許可合規的教育訓練，有助于企業各部門、各層級人員将将生态環境合規管理各項要求落實到各項生産管理及環境管理工作中。其次，合規教育訓練的内容，既包括最新的排污許可相關法律法規、技術标準和政策規範，相關典型案例及企業所屬行業的排污許可管理事項、企業的排污許可合規管理制度體系建設等。因而，排污許可合規，不能僅靠一次教育訓練解決全部問題，要貫徹長期主義。
2. 讓排污許可合規成為排污企業環境管理的标準動作
根據固定污染源排污許可證全環境要素、全排放口徑、全周期管理、全管理要求覆寫融合的管理思路，對企業來講，排污許可合規不應是環境管理一個部門的事，還涉及公司其他部門，既涉及公司一線工廠中的房間員工，也涉及公司中層，甚至高層管理人員。通常，排污企業可根據整個生産工藝流程環節及各個部門、人員職責，編寫相應的排污許可合規手冊或指引，提示相應環節、流程及對應部門、人員潛在的法律責任風險，公司上下能夠按照統一的标準化流程開展工作，讓排污許可合規成為公司在環境管理的标準動作。
3. 定期開展排污許可合規調查，彌補漏洞
開展排污許可合規調查是對企業在環境管理方面的一個全面體檢。既可對此前執行情況是否合法合規進行診斷，也有助于及時為新要求新情況做好提前預防和準備。在清單式執法檢查開始前，企業有必要現行自行或委托第三方開展排污許可合規調查。此前生态環境部釋出的77項排污許可證申請與核發技術規範中，僅有28項技術規範明确了土壤污染防治環境管理要求，53項技術規範提及了固體廢物污染防治要求，但是有比較多的排污企業的排污許可證副本也比較少記載，尤其是土壤污染防治要求。此次新辦法，已經明确排污許可證副本需要記載固體廢物、土壤等方面的環境管理要求，後續清單式執法中可能會将土壤污染防治、固體廢物污染防治方面的要求作為重點内容。另外，我們注意到，2024年3月生态環境部釋出了火電、鋼鐵行業、汽車行業及鍋爐等四項排污許可證申請與核發技術規範征求意見稿[18]，征求意見稿顯示對前技術規範做了衆多修訂和完善，并向社會公開征求意見。相較于此前已生效實施的該四項技術規範，征求意見稿均新增加了土壤、噪聲污染防治要求。通過排污許可合規調查，可以及早應對做好完善和更新準備，避免排污許可證漏項。另外，排污許可合規調查還可能發現涉及建設項目發生變動等情況，排污企業還可以進一步判斷是否開展環境影響後評價還是重新環評，為後續工作做準備，實作“一舉兩得”。
是以，排污企業新辦法出台契機，定期開展排污許可合規調查，在摸清自身潛在或突出問題，按照輕重緩解分類、明晰責任，并積極與當地生态環境部門溝通，就排污許可合規問題及其他相關環境管理問題作出一攬子安排，立行立改，有的放矢。
4. 排污許可合規調查要保證品質和效果，可考慮委托有環境合規調查經驗律所開展
根據我們以往的項目經驗和對排污許可合規調查的了解，排污許可合規調查大緻有五個步驟（見圖1）：
（圖1：排污許可合規調查基本流程圖）
排污許可合規調查涉及的主要是法律問題，需要作出法律診斷。如果涉及技術方面的，排污企業可以尋找環保管家、技術機構等進行診斷。排污許可合規涵蓋的内容複雜，專業性要求高，為了提高效率和品質，企業可考慮委托有環保法律服務經驗的律所配合開展。此外，在律所主導的排污許可合規調查過程中，公司環境管理部門也往往會參與，這樣還可以為公司環境管理部門提供學習和提高本部門調查能力的機會。
總而言之，排污企業尤其是排污許可重點管理企業要特别重視排污許可合規。在實行排污許可清單式執法檢查背景下，排污許可合規不僅要展現在企業制度上，更要展現在行動上，做到知行合一，方能行穩緻遠。
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