精選導讀
韌性城市，指城市能夠憑自身的能力抵禦災害，減輕災害損失，并能夠合理調配資源，從災害中快速恢複過來。雨季來臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發自然災害，社會可以快速廣泛動員；災後複産重建，可以高效恢複正常生産生活秩序……這些都是城市韌性的展現。
近年來，暴雨、台風等極端天氣引發的自然災害造成無法預測的“黑天鵝式”風險增多，尤其是北京、深圳、上海等超大型城市，遇到突如其來的自然災害容易導緻一連串鍊式反應和放大效應。
5月12日，是全國防災減災日。如何讓城市的通信、能源、交通、防洪等生命線基礎設施保持穩定，憑借自身能力預防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速從中恢複？各地在城市建設中，如何使城市像彈簧般有張有弛，更加“韌性”？回答這些問題的，既有北上深等一線城市，也有四川廣元、浙江諸暨等中小城市。
關鍵詞：#應急疏散救援空間# #城市治理新系統# #“軟支撐”#
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極端天氣頻發
挑戰城市應對能力
春夏之交，北方豔陽高照，南方風急雨驟。“華南地區每年都會經曆台風、暴雨，但像今年這樣前汛期降雨集中期長達數十天的情況确實罕見。”廣東省地質環境總站地質災害監測與應急科進階工程師張偉說。
受強盛偏南氣流異常持續維持在華南沿海的影響，深圳這座地域狹小、人口稠密的超大型現代城市能否應對内澇、洪水等自然災害及地質災害隐患帶來的挑戰？從家步行10分鐘，進地鐵11号線直達寫字樓。這是住在深圳市南山區的左倩日常通勤的路線。“以前下大雨走路，要邊走邊跳，避開坑坑窪窪裡的積水。現在排水通暢，人行道幾乎看不見水坑。”左倩說。從4月18日遭遇強降雨以來，深圳市多部門連續多日釋出提醒，如房屋條件較差或在路上遭遇險情，市民可就近前往全市常設的582個應急避難場所。為應對極端災害性天氣頻發的情況，建構應急疏散救援空間體系，拓展國土空間韌性，2020年以來，深圳市大力推進自然災害防治9項重點工程建設，治理123處内澇積水點、70多處地質災害隐患點和40多處有防汛隐患的與各類物業合建的地鐵出入口。
近日，深圳市開展城區地下管道疏通工程，防止内澇。深圳局供圖2023年7月，由深圳市規劃和自然資源局、市應急管理局牽頭的《深圳市應急疏散救援空間規劃（2021—2035年）》實施，旨在強化城市空間資源的功能複合和整合利用，推動公共安全治理模式向事前預防轉型、加快打造國際一流安全韌性發展示範城市。深圳市規劃國土發展研究中心市政規劃所（韌性城市研究室）所長魏傑介紹，該規劃的一項重要内容是建立綜合性應急避難場所體系，以實作多災種綜合應對、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合适用的目标。公園綠地、廣場、體育場館等空間資源被整合利用，規劃布局24處中心避難場所、150處普通長期固定避難場所等，可滿足約228萬人中長期避難。實踐中，韌性城市建設不能“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒”。“深圳市的規劃充分考慮城市多災種複合應對，突破了傳統單災種情景評估局限，為提升深圳等超大城市安全韌性能力開辟了新路徑。”深圳市城市公共安全技術研究院副院長況凱骞說。大陸是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。2024年5月，《第一次全國自然災害綜合風險普查公報》顯示，截至2023年12月底，全國共登記在冊滑坡隐患點13.2萬處、崩塌隐患點8.2萬處、泥石流隐患點3.3萬處。全國地質災害極高風險區面積為35.6萬平方千米，高風險區面積為83.3萬平方千米，中風險區面積為92.5萬平方千米，分别占全國陸地面積的3.7%、8.7%和9.6%。《黑天鵝》的作者塔勒布在書中寫道：“黑天鵝總是在人們料想不到的地方飛出來。”近年來，随着極端氣候事件的增多，給城市治理帶來“黑天鵝式”風險加劇，韌性城市建設成了應對“黑天鵝事件”的有力手段——雨季來臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發自然災害，社會可以快速廣泛動員；災後複産重建，盡快恢複正常生産生活秩序……國際韌性城市聯盟曾對韌性城市概念提出四方面内容：一是技術韌性，指城市的通信、能源、供排水、交通、防洪和防疫等生命線基礎設施要有足夠的韌性，以應對不測風險；二是經濟韌性，即當外部經濟形勢急劇變化，或某種原材料供應停擺的時候，城市具有應對的韌性力量，還能夠運轉自如；三是社會韌性，當大的事件（或災難）來臨時，城市社會和群眾能保持冷靜不恐慌、不放大危險；四是政府韌性，政府在任何情況下都能服務市民、率領群眾抗擊災難，維持正常的功能運作和社會秩序。從“抗災”走向“耐災”，是韌性城市建設提升城市靈活性、安全性、保障可持續發展的時代要求。一旦災害發生，如何合理地調配資源，更快恢複生活和生産秩序？2023年海河“23·7”流域性特大洪水後，北京全面啟動恢複重建，以“一年基本恢複、三年全面提升、長遠可持續發展”為總思路，将重建工作與韌性城市建設結合起來。
海河“23·7”流域性特大洪水後，地質技術人員在房山區拒馬河上遊開展突發地質災害調查。北京市地勘院供圖2024年2月，《北京市韌性城市空間專項規劃（2022—2035年）》獲批，提出中心城區應重點強化城市安全設施建設，加強生命線系統安全運作保障，保障城市災時基本功能正常運作。2024年5月，《石景山區安全韌性城市（單元）專項規劃》作為全市首個區級韌性城市規劃編制完成，選取模式口西裡北區社群等5個韌性單元共9個社群作為首批安全韌性社群建設示範樣闆。5月6日，在北京市房山區十渡鎮政府臨時辦公點，北京市規劃和自然資源委員會房山分局相關負責人介紹了推進山區城鎮韌性能力提升的舉措：一方面是系統謀劃，建構“兩帶三廊、三團多點、溝域穩固串聯、村莊有機輻射”的防災空間格局；另一方面是分層研究，會同責任雙師和公益團隊，形成統籌全局、面向實施的多層級災後恢複重建研究體系。
韌性與技術
建構城市治理新系統
提升城市韌性，需要城市生命線上的各個環節都具有“柔性”，在面對突發災害時發揮靈活性。浙江大學韌性城市研究中心主任王乃玉認為，城市的任何一個關鍵薄弱節點遭到沖擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤崩潰。
科技撐起城市發展的“天際線”，也夯實人民城市的“地平線”。在韌性城市建設中，人、物、資訊、時間構成了超大城市動态有機的智慧生命系統。上海市規劃和自然資源局相關負責人介紹，近年來，上海一直在城市管理營運精細化上下功夫，增加智慧基礎設施投入，大力發展數字化、人工智能，加速建設更新硬體設施，使城市安全、應急處置能力、治理效能不斷提升，風險防範能力增強。同時，采取城市安全風險分級分類管控的方式，制定風險管理清單，編撰風險預警藍皮書，并深化隐患排查治理，建立健全城市應急管理體系。北京市突發地質災害監測預警系統2019年建成運作以來，運用大資料、物聯網、遙感、GIS、北鬥等技術，結合10個山區477處重要突發地質災害隐患點，布設1889台（套）專業裝置，建構起資料管理、動态展示、預警分析等8大子產品，實作對監測點的動态管理和精準防控。“目前，北京市實作了地質災害氣象風險預警到鎮、鄉，道路沿線崩塌災害預警到路段，泥石流災害預警到溝。”北京市地質礦産勘查院地災防治部主任南赟介紹。哪裡是内澇易發區？遇到汛情該往哪兒撤離？哪條轉移路線最安全？為防患于未然，北京市規自委基于數字孿生技術還建立了城市内澇模拟模型，以首都功能核心區為重點，反演内澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區内澇風險圖，在每年汛前将資料共享給應急、水利等部門。2023年，《深圳市推進自然災害防治體系和防治能力現代化建設安全韌性城市的指導意見》出台，全鍊條系統提出74項防災減災救災重點任務清單，長短結合、标本兼治提升城市安全韌性水準。依托2020年上線的“深圳應急一鍵通”App，對全市4.1萬名“三防”（防汛、防旱、防台風）責任人進行一鍵管理。韌性城市建設不是對超大城市治理的“單獨命題”，而是城鎮化過程中所有城市共同面對的“成長任務”。2023年11月，首批聯合國“建立韌性城市2030”國内入選城市名單公布，四川省廣元市位列其中。這座西南小城位于龍門山區、米倉山區等山區交彙地帶，區内山高坡陡谷深，是四川省地質災害較為嚴重的區域。多年來，廣元市通過建立跨區聯防聯控、“30123”預警叫應機制等，做到風險聯防、預警聯控、響應關聯，增強城市應對地災風險的“彈性”和“韌性”。2024年3月，聯合國減災署公布了“世界韌性示範城市”名單，浙江省諸暨市成為國内首個獲此殊榮的城市。近年來，諸暨市編制了海綿城市、國家森林城市等城市規劃和建設發展計劃，為城市發展和韌性建設提供有力支撐。根據規劃，該市不斷加強城市基礎設施、生态文明、智慧治理體系等方面建設，提升城市抵禦自然災害、适應氣候變化、保障民生福祉等能力。
公衆與社群
韌性城市的“軟支撐”
有了科學規劃的國土空間布局、應急用地留白等“硬資源”，韌性城市建設還需要加強社群組織動員能力、增強公衆防災減災意識和本領等“軟支撐”。作為城市治理的“最後一公裡”，社群成為公衆參與韌性城市建設的重要平台。
“桐馨園小區附近邊坡部分遮擋布被風雨吹散破損，會不會有滑坡風險？騎電動車經過，心慌慌。”5月3日，看到市民在社群平台的留言後，羅湖區蓮塘街道長嶺社群從業人員立刻彙報，與地災技術人員一同前往現場踏勘。“網友反映的是核龍線9号邊坡滑坡交通搶險工程。目前邊坡整體穩定、排水通暢，無裂縫疏松等情況。”深圳市規劃和自然資源局羅湖管理局相關負責人介紹。深圳市龍崗區吉華街道翠湖社群也在日常巡檢中專設“邊坡台賬”，對地質災害隐患重點處置。深圳局相關負責人介紹，2007年，深圳啟動全國綜合減災示範社群建立，于2023年年底實作全覆寫。全市677個社群成功建立深圳綜合減災社群，建立達标率100%；175個社群成功建立全國綜合減災示範社群。深圳市福田區搭建地質災害視訊監控、深目·視綜平台與高空鷹眼等各類監測預警系統。下一步，深圳的綜合減災示範社群将有2.0版本——“韌性社群”，持續提升基層綜合防災減災能力。2018年，上海開始以“一網通辦”“一網統管”這“兩張網”，作為牽引城市治理體系和治理能力現代化的“牛鼻子”，以智能化為突破口，推動治理模式創新、治理方式重塑、治理體系重構。經過數年發展完善，如今上海市借助“一網統管”工程，推動城市治理模式和體系的變革與重構。例如，建立城市運作數字型征系統，實作對城市運作風險的智能感覺，用數字化方式輔助城市管理主體決策，實作從市到社群的多層治理主體賦能，進而實作城市的韌性治理目标，重塑城市韌性。上海市政府辦公廳城運規劃處相關負責人介紹，這幾年，上海不斷運用數字孿生等新技術，賦予城市更多的“智慧認知”“智慧分析”“智慧研判”能力。目前，上海城市治理中已有不少場景使用了數字孿生技術，小到橋梁、高架、隧道等基礎設施的裂縫，以及每一個窨井蓋、消防栓、檢測器的實時情況，都能精準捕捉，不斷提升城市運作管理和突發事件處置效率。北京市規自委相關負責人介紹，建設鄰裡自治互助的韌性社群生活圈，是《石景山區安全韌性城市（單元）專項規劃》的重點内容之一。“例如，在模式口西裡韌性單元中，重點規劃了截洪溝、設定雨水調蓄池、整治地災隐患點，進行安全風險隐患治理；建設社群韌性中心和應急疏散體系等。”該負責人稱。受海河“23·7”流域性特大洪水影響，北京市房山區十渡鎮受災嚴重，在災後重建中，該區首次将“安全應急小屋”概念融入災後建立的公共服務設施項目。北京市規自委房山分局相關負責人介紹，“‘小屋’平時是社群服務中心，應急情況下可提供區域供電、供水、采暖、通信等保障。應急物品庫存可滿足200人至少兩周的基本生活需求，是名副其實的‘生命方舟’。”同樣遭受洪水侵襲的北京市門頭溝區沿河口村整村易地搬遷安置。在災後重建中，門頭溝區強化數字化手段、人工智能、網際網路技術在應急指揮、城市管理、重要設施建設等方面的應用，推動安全韌性城市建設與智慧城市建設相貫通。今年“五一”假期，沿河口村村民高然為新家鋪了地磚：“最近天兒好，給新家具通通風、散散味，等倆月就搬家。”
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來源：《中國自然資源報》
作者：陳琛、馮建奎、段金平文字編輯：陳琛新媒體編輯：劉川
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