導語
2023年末，自然資源部多次提出調整完善耕地占補平衡制度。按照改革部署，将以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴充到各類占用耕地均要落實占補平衡，由“小占補”變為“大占補”。這将是自然資源管理的重大變革，“大占補”“以補定占”将改變很多很多東西，也将面臨很多新的挑戰。
背景
2023年7月20日，習近平總書記主持召開中央财經委員會第二次會議時，首次提出要改革完善耕地占補平衡制度，将各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理。2023年10月10日，《人民日報》發表自然資源部部長王廣華《切實加強耕地保護，改革完善占補平衡制度》一文。文章聚焦守牢耕地保護紅線、夯實糧食安全根基關鍵問題，針對落實中央财經委員會第二次會議要求，切實推進占補平衡制度改革部署落地見效作出了指導。
耕地保護面臨的形勢
文中提到，在持續嚴格規範非農建設占用耕地落實占補平衡的基礎上，針對第三次全國國土調查反映的大量耕地不合理流失問題，要求耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地落實“進出平衡”，在年度内補足數量相等、品質相當的可以長期穩定利用的耕地；針對違法建設占用耕地造成耕地減少問題，嚴格規定違法用地整改處置到位前，必須先行“當機”當地相應的儲備補充耕地名額，確定耕地不再減少。通過一系列舉措（兩平衡一當機），初步遏制了多年來耕地總量持續減少的勢頭，實作了2021年、2022年連續兩年全國耕地總量淨增加。
與此同時，也指出目前耕地保護存在的主要問題，包括：①從占用耕地看，城鄉建設和基礎設施配套等各類非農建設不可避免仍将占用一部分耕地，農業結構調整、造林種樹造成耕地流失的規模仍然不小，違法違規用地問題仍較突出。②從補充耕地看，占補平衡存在占多補少、占優補劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實“進出平衡”不到位，區域耕地總量仍在減少；有的地方違規開墾破壞生态環境，一些補充耕地品質不高，存在撂荒和流失風險。③全國耕地後備資源越來越少，且多位于生态功能重要區域，通過開墾後備資源補充耕地難度越來越大。
什麼是“兩平衡”
1998年修訂的《土地管理法》确立了以“占補平衡”為核心的土地用途管制制度，其重點是針對當時建設大量占用農地導緻大陸耕地面積急劇減少、“口糧田”受到嚴重威脅的現狀，對農用地轉為建設用地進行嚴格管控。這項制度實行20多年來，不僅在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或貪大求多亂占濫用耕地搞建設的沖動，而且在總量上保證了耕地的“補大于占”，為推動實作大陸耕地的總量平衡發揮了重要而積極的作用。
2021年11月27日，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166号）首次提出耕地“進出平衡”的概念，對一般耕地轉為林地、草地、園地的，要實行耕地“進出平衡”，從某種意義上看，這既是對耕地占補平衡制度的拓展和補充，也是對國土空間用途管制制度的細化、深化和強化。
進出平衡與占補平衡制度的出台背景，都是基于大陸土地基本國情和所面臨的耕地保護形勢與現狀。從“占補平衡”到“進出平衡”，實際上是從管控建設占用和管控農地互轉的不同角度，共同織密織牢了耕地保護網。
2023年12月29日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國糧食安全保障法》。《糧食安全保障法》第十一條規定，國家實行占用耕地補償制度，嚴格控制各類占用耕地行為；确需占用耕地的，應當依法落實補充耕地責任，補充與所占用耕地數量相等、品質相當的耕地。這是關于耕地占補制度的最新法律制度安排。
改革占補平衡制度後将有哪些新改變
一是“小占補”變“大占補”，耕地保護範圍得到統一。按照改革部署，調整完善占用耕地補償制度，将以往的非農建設占用耕地落實占補平衡擴充到各類占用耕地均要落實耕地占補平衡，由“小占補”變為“大占補”，耕地保護範圍實作統一。
二是補充耕地來源得到有效拓展。改革後補充耕地來源主要為：鹽堿地等未利用地、低效閑置建設用地、從耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地。換而言之，将以往屬于耕地進出平衡的補充耕地來源納入了。與此同時需要注意的是，進出平衡的補充耕地立地條件中坡度要求是25度以下，而以往占補平衡充耕地立地條件中坡度要求原則不得大于15度，确需開墾的，應經縣級論證評估、省級複核認定具備穩定耕種條件後方可實施。筆者認為，在耕地保護日趨嚴格的形勢下，改革後的占補平衡補充耕地坡度要求仍會按照以往占補平衡充耕的坡度要求。
三是有利于耕地整體性保護。以往耕地“占補平衡”差別于“進出平衡”的是其有一定的名額交易收益，一些地方在落實耕地“占補平衡”時一味追求名額收益，而忽視耕地整體性保護。譬如，在補充耕地選址階段，套合“二調”“三調”資料，選取符合耕地“占補平衡”名額地塊進行開墾，而對于符合耕地“進出平衡”的地塊未做複墾，不利于耕地集中連片和整體性保護。改革後，随着落實“大占補”的實施，拓寬補充耕地來源，有利于耕地集中連片和整體性保護。
四是有效防止借用“進出平衡”規避落實“占補平衡”，面對日趨複雜的耕地保護形勢，耕地利用的形态不斷在變，“農”與“非農”“糧”與“非糧”的界限會更加難以嚴格限定。一些地方出現以“農業發展”之名，行“非農建設”之實，以此來規避落實耕地占補平衡。此次占補平衡的改革，由“小占補”變為“大占補”，各類占用耕地行為均需落實占補平衡，堅持以補定占、嚴控占用、嚴格補充、嚴守總量，可有效防止借用“進出平衡”規避落實“占補平衡”。
來源：自然資源普法
編輯：馬秋菊