為何年輕人不願繳存個人養老金？

中國新聞周刊

2024-04-26 10:26釋出于北京中國新聞周刊官方賬号

63歲的周玉感覺自己是一瞬間變老的。她家住山東一座三線城市，兄妹4人，周玉排行老三。因為獨居、能幹，8年前退休後，她成為照顧80多歲父母的主力。父母秉持“養兒防老”的傳統觀念，認為住養老院是最不體面的。父母兩人終身俸加起來近1.5萬元，也不願意請保姆——子女養老才是真正的孝順。

周玉不得不陪父母吃軟爛好消化的餐食，老人休息時，她開始打掃衛生。父親常無端向她發脾氣，“還不如死了呢”。最難的是父母生病。過去一年，周玉母親因心髒病住院三次。2023年6月，周玉連續10天在醫院24小時陪護，體重掉了六七斤，血壓降到50/80 毫米汞柱。母親出院後，幾個兄妹開始輪流照料父母，周玉有了幾個月的休整期，為下一次照料養精蓄銳。

随着人口老齡化的加速和人均預期壽命延長，像周玉這樣的“小老人”照料“老老人”的情況越發普遍，低齡老人承受着沉重的養老負擔。

今年1月，國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（以下簡稱《意見》），提出要拓展居家助老服務，完善養老照護服務。當傳統的家庭養老受到高齡化、少子化沖擊，家庭養老就需要社會化服務支援和居家養老服務體系的完善。但另一面，國内超過90％老年人所依托的居家和社群養老，卻一直沒有發展起來。據測算，2035年左右，中國60歲及以上老年人口将突破4億，進入重度老齡化階段。這也意味着，未來十年，是中國完善養老服務和保障體系的關鍵視窗期。

2月28日，老年人在河北廊坊市香河縣大愛書院養老中心活動室休息。目前，該中心有600餘名老人入住，其中約90％的老人來自北京。圖/新華

養老服務供需錯配

在中國，現行的是“9073”的養老服務模式：90％的老人在家中養老，7％依托社群，3％在機構養老。2013年9月，國務院釋出《關于加快發展養老服務業的若幹意見》，開啟養老産業發展元年。政策激勵下，多地開始探索居家和社群養老，涵蓋了用餐、家政、日間照料、醫療衛生、文體活動、适老化改造等多項内容。

王越是江蘇一家居家和社群養老服務企業的負責人，公司承接了地方政府購買的基本養老服務。上門的助老員發現，他們提供助潔、助購、談心等免費項目時，一些老人心存戒備或直言不需要，但幾乎沒有老人拒絕上門做健康監測。

中國老齡協會事業發展部主任李志宏向《中國新聞周刊》指出，目前居家、社群和機構養老服務三個闆塊發展非常不均衡，前兩者是短闆。一些地方政府購買的基本養老服務，大量指向面向活力老人的、較為簡單的服務項目，隻能起到錦上添花的作用，康複護理等剛需服務反而欠缺，造成供需錯配。

居家和社群養老服務發展的另一個困境是，不少服務企業隻靠政府購買服務難以維持生計，但又找不到更好的盈利模式。助餐是需求量最大的養老服務之一。在《意見》中，解決急難愁盼的第一條就是擴大老年助餐服務。但另一面，過去幾年，老年食堂頻頻曝出經營困難的問題。

2019年8月21日，江西興國縣，老人們在田莊上養老中心做健身操。圖/新華

4月8日，一位杭州市民在網上發帖稱，拱墅區王馬社群老年食堂關停許久，“不知道什麼時候能恢複，解決老人吃飯困難？”2023年年底，沈陽兩家社群老年食堂開業不到兩個月便暫時關停。負責人告訴媒體，關門的主要原因是投入很大、虧損嚴重。該公司原計劃開6家社群食堂，共投資1000萬元，但開了兩家已虧損800多萬元。

王越所在公司2023年開始籌備做老年助餐。王越介紹，一份老人餐，兩葷兩素，客單價為10~12元，平均毛利率為15％~20％，也就是1.5~2元的利潤空間。相比之下，市場化經營的餐廳毛利率超過50％。他們精打細算到每一鍋可以炒幾份老人餐，葷素如何搭配，才能剛剛保持盈虧平衡，“但隻要稍微多投入一點，利潤馬上就會被抵消”。

他前期調研多地的助餐模式發現，不少入局企業看重政策紅利，即政府減免場地租金、發助餐補助。但現實很“骨感”。一些城市推老年助餐，政府承諾每一份飯，社群和街道各補貼兩元，剩餘由符合補貼标準的老人自付。但有些企業經營幾個月甚至半年，也沒拿到政府回款，最終難以為繼。至于場地，去年年初，當地街道與王越所在公司合作，騰出一個街道活動中心免費租給他們做老年食堂。但該助餐點位置偏遠，周圍是立交橋，距離附近的住宅樓至少1公裡。王越估算，老人走過來至少得花十多分鐘，這樣的地段很難吸引更多客流量。

社群養老也面臨相似的盈利難題。綜合為老服務中心是社群養老照護的主要模式。《中國新聞周刊》曾走訪無錫市多家社群綜合服務中心。這裡就像老年“日托班”，老人們可以在此畫畫、跳舞、下象棋等。規模較大的服務中心，還能提供助浴、護理、日托等服務項目。

但對從業者來說，養老服務站點的問題是“許多付費項目不能碰”。王越解釋，不少養老服務中心，康樂活動、健康檢測、推拿等項目都是免費的。企業作為營運方，每年将活動類型、服務人次、經費等報備給社群或街道，然後拿到補貼。在有些中心，企業能在助餐、短托、老年旅遊、老年課堂等項目中收取一定費用，但其他可收費的項目很少。王越所在公司曾希望在按摩項目中收取一定耗材費，立馬遭到社群拒絕，“因為社群認為已經購買了我們的服務，站點就要免費開放給老人。如果有額外收費項目，企業必須要向社群報備”。

中國老年學和老年醫學學會社群居家養老分會副會長鄭志剛曾到多地調研。他注意到，一些地方的居家和社群養老甚至淪為“面子工程”。有的地方要求每個街道至少建一個養老服務中心，至少5張床位，“我曾見到一個地方直接把5張床并排放在一個屋裡，最離譜的是有人直接把我拉到了一個飯店，說這就是他們的日間照料床位。還有地方的上司告訴我，他們的床位三年沒有老人用過，沒人住，但不能撤，否則會在政府考核中被扣分”。

2023年6月15日，浙江嘉興市秀洲區新塍鎮，蓬萊社群的83歲獨居老人孫志龍展示經過适老化改造後加了扶手的衛生間。圖/新華

北京大學人口研究所所長陳功向《中國新聞周刊》提到，目前居家和社群養老服務市場小而散，供給量不足，品質也不高，企業盈利難。其背後根源在于老年人群體異質性強、需求層次多樣。但政府和企業對老年人的有效需求評估不準确，導緻一方面誇大需求，另一方面無法針對需求提供有效服務。

2023年5月，中辦、國辦印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，提到基本養老服務是指由國家直接或通過一定方式支援相關主體向老年人提供的基礎性、普惠性、兜底性服務，并提出針對失能、高齡、特困等老人的16個服務項目。

在李志宏看來，政府并非基本養老服務的唯一責任主體，不能把“基本養老服務”與“政府提供的養老服務”畫等号。提供基本養老服務的首要責任主體是家庭，當老人無法通過家庭贍養撫養、市場化購買、社會互助等擷取時，政府才應履行兜底保障責任。隻有如此，才能形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應對、養老服務事業人人參與的基本養老服務體系。

多位專家提到，基本養老服務想要更加精準化，必須基于科學評估。李志宏指出，目前民政、醫保、衛健三個系統對老人的能力都有一套評估标準，沒有完全實作互認。此外，許多地方沒有隊伍和資金進行評估，也缺乏第三方評估機構提供服務。陳功建議，未來政府需要進一步完善老年人需求的評估，就像是搭建公共服務平台，可以為市場指明更精準的服務對象和需求，有助于整個養老服務産業降本增效。

醫療服務是老年人的剛需

近期，北京大學新聞與傳播學院教授胡泳照顧重度阿爾茨海默病母親的經曆引發熱議。胡泳向《中國新聞周刊》回憶，幾年前，如果隻是日常小病，他願意帶母親到社群衛生服務中心開藥或做正常檢查——老人不必到大醫院排隊遭罪，照護者的負擔也能大大減輕。但近兩年，他不再去社群醫院。母親需要坐輪椅，社群衛生中心大量的區域不是無障礙通行，或者沒電梯，他和哥哥要擡着母親的輪椅上樓做檢查。“如果有專門針對失能老人的上門健康檢查服務，我會很開心。”

2023年11月3日，河南鄭州市管城區平等街社群養老服務中心，從業人員在介紹智慧養老平台。圖/新華

醫療服務是老年人的剛需。2021年，國務院發展研究中心發起的一項調查顯示，近一半受訪者希望所在社群發展的養老服務是醫療服務，其次是應急救援和家政服務。

2013年，國務院發文，首次提出醫養結合。過去幾年，多地醫養結合發展的主要模式是養老機構内設醫療機構。在“9073”的格局下，政策開始着重推動醫療衛生服務延伸至社群、家庭。2022年，國家衛健委等部門印發《關于進一步推進醫養結合發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），第一條便是發展居家社群醫養結合服務。去年11月，國家衛健委等部門又推出《居家和社群醫養結合服務指南（試行）》，明确機構和服務人員資質、服務内容等。

國家衛健委衛生發展研究中心研究室主任郝曉甯向《中國新聞周刊》介紹，老年人對居家和社群醫養結合的需求，可以分為三大類：第一，是帶病但能自理的老人，超半數的中老年人群患有多種慢性病，他們對醫療的需求，是定期健康監測和健康教育；第二，是失能卧床的老人，需要專業照護團隊提供服務；第三，是出院後仍需醫療服務的老年人，需要社群承接，提供專業的醫療與康複服務。

2022年，國家衛健委等多部門釋出《關于推進家庭醫生簽約服務高品質發展的指導意見》，要求對行動不便、失能失智的老年人、殘障人士等确有需求的重點人群，結合實際提供上門治療、随訪管理、護理、安甯療護等服務，并提出到2035年，家庭醫生簽約服務覆寫率達到75％以上，基本實作家庭全覆寫。但另一面，在實踐中，家庭醫生存在“有簽約、無服務”的問題。多位受訪專家提到，居家醫養結合的難點之一，在于如何提升醫護人員上門的積極性。

2019年1月15日，山東廣饒縣李鵲鎮黃東村的“一進制餐廳”内，村裡的志願者為就餐的老人分發饅頭。圖/新華

國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員馮文猛長期研究醫養結合，他向《中國新聞周刊》提到，醫生平時在醫院出門診，一小時可以看許多病人，但上門服務，加上出行時間，看一個病人可能要花兩個小時。服務費用也缺乏吸引力。郝曉甯也注意到，2021年，北京市衛健委上調家庭醫生上門服務費用後，主治及以下醫師服務費用為60元/次、副主任醫師70元/次、主任醫師80元/次，護士50元/次，整體價格仍不高，不少地方并沒有上門服務費這一價格類目。此外，基層醫療衛生服務機構屬于公益一類事業機關，實行績效工資總量核定制度，上門服務費不會直接分到醫護手中，而是給機構再二次配置設定。

“目前收費和配置設定制度問題，不符合多勞多得的設計，醫務人員往往缺乏上門服務的積極性。”郝曉甯對《中國新聞周刊》說。近年來，陝西、上海等地探索優化家庭醫生的激勵機制。以無錫為例，2023年，該地規定将上門服務費的70％直接發給醫護人員，不受機關績效工資總額的限制，二級以上公立醫院醫生的醫養結合服務經曆，也被納入進階職稱晉級的參考名額。

在無錫惠山區藕塘社群服務中心的院子裡，醫生不用走出醫療綜合樓，隻需穿過一條走廊，便進入了藕塘護理院。藕塘社群衛生服務中心主任、藕塘護理院院長許光清向《中國新聞周刊》介紹，護理院共開放119張床位，主要收治各類失能半失能老人。如果老人有醫療需求，可以直接利用該社群服務中心，甚至可依托醫共體，轉運至上級惠山區人民醫院。目前，該護理院已接入醫保，按床日結算，每張床位每天有100元的醫保支援，本地患者還能享受長護險等報帳政策。

2022年釋出的《指導意見》中提到，支援醫療資源豐富地區的二級及以下醫療衛生機構轉型。藕塘護理院是江蘇首家嵌入在社群衛生服務中心的新型公立醫養結合護理院，2023年1月開放。護理院能為需要長期護理的患者提供醫療護理、康複促進、臨終關懷等服務，是醫院的延續和補充，能一定程度上緩解老年人在醫院“壓床養老”的負擔。

但這一模式的推廣并不易。郝曉甯發現，目前二級及以下醫院轉型為護理院的數量不多，缺口較大。現有公立醫院績效考核中，病例組合指數（CMI值）、手術完成率等是考核醫療機構的重要名額。醫療機構轉型護理院，沒了門診、手術等醫療服務，收入和考核排名都會下降，“除非二級及以下醫療機構确實很難活下去，否則都不願意轉型為護理院”。此外，在一些省市，護理院并沒有納入醫保支付的範疇。

一些養老服務企業希望“養辦醫”。王越所屬總公司旗下有一個社群護理站，是一級醫療機構，配有幾名護士。他向《中國新聞周刊》介紹，目前，社群醫院的醫護配比不夠，幾個人要服務的老人可能有幾百人，且短期内很難擴編。是以，企業希望拓展上門醫療服務，“但我們又不敢大面積地去增加有風險的服務，比如靜脈注射，護士要拿到醫院或醫生的處方才能上門，如果出現問題，要及時跟醫生聯系”。

2018年10月26日，中國鐵路北京局集團有限公司為中老年旅客打造的首趟京津冀“快樂老爸老媽”旅遊專列從北京西站首發。圖/新華

“養辦醫”更大的門檻在于醫療資質。根據國家衛健委等部門要求，居家和社群醫養結合服務的提供方，必須是取得醫療機構執業許可或在衛生健康行政部門備案的醫療衛生機構。企業想要拓展這一業務，必須先成立一個醫療機構，組建醫護團隊，相應的科室和設施裝置也要符合标準。

郝曉甯并不贊成養老服務機構開展上門醫療服務，“一是他們要去找有醫療資質的人員，成本很高；二是養老服務企業做上門醫療服務，需要具備極強的醫療風險處理能力；三是政府監管的難度更大”。

待完善的個人養老金制度

在周玉看來，體面養老的前提，還是要有資金的保障。養老金是老年人的重要生活來源之一。

與一些國家“先富後老”的曆史程序不同，快速老齡化讓中國“未富”之前，就不得不面臨沉重的養老壓力。李志宏指出，此前相當長一段時期，中國銀發經濟的短闆，有供給側因素，即“有錢買不到合适産品和服務”，也有需求側因素，“沒錢的老年人無力消費”。關鍵還是要完善支付端制度，除了長期護理保險，另一個重要的支付手段是養老保險。

從全球來看，養老金保障體系一般由三大支柱組成：第一支柱是基本養老保險，采取個人繳費、機關繳費或政府補貼的模式強制實行，提供基礎保障；第二支柱是企業年金，或稱職業年金，是企業自願為員工繳納的補充養老保險，由企業和個人共同繳納；第三支柱是個人自願購買的個人養老金。

近年來，随着老齡化加速，中國基本養老金支付壓力不斷提升。2019年，中國社會科學院世界社保研究中心釋出《中國養老金精算報告2019-2050》，提出養老金當期收入呈現快速增加趨勢。保留現在财政補貼機制情況下，到2028年養老金當期收支出現缺口，随着時間推移，缺口逐漸放大。

一個不争的事實是，未來基本養老保險的替代率将越來越低。養老金替代率，即退休後養老金與退休前收入之比，被用來衡量養老金能否滿足退休後生活需求。世界銀行建議，養老金替代率至少達到70％，才能讓老人維持原有生活品質。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文近期接受采訪時透露，據學界估算，目前國内養老金替代率約為40％。

2022年10月18日，在重慶市綦江區安穩鎮崇河村，由當地民政部門建立的普惠養老場所“自然健康屋”内，志願者為老人提供免費理療服務。圖/新華

今年10月，中國将全面實作養老金并軌，即機關事業機關和企業員工的養老保險繳納方式和領取标準将統一化。相關專家分析，并軌改革從籌資方式上解決了體制内外基本養老金的不公平問題，但并軌後兩者的差距仍會存在。一方面，不少企業按最低标準建立基本養老金，而機關事業機關多是按實發工資足額繳納；另一方面，并軌改革要求，機關事業機關應當為其從業人員建立職業年金，但企業年金制度并非強制，可能會導緻新的不公。

在一些國家，第二、三支柱和第一支柱共同發揮養老作用，但中國以第一支柱為主，第二、三支柱規模小。人社部公布的資料顯示，截至2023年第三季度，國内企業年金與職業年金覆寫人數超過7000萬，與第一支柱10.6億的參保人數相比有較大差距。中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華向《中國新聞周刊》介紹，非正規化就業多，勞動保護不健全，導緻不少企業缺乏為員工建立企業年金的意識。“7000多萬覆寫人群中，企業覆寫的隻有3000多萬人，第二支柱覆寫面的擴大難度不小。”

個人養老金作為第三支柱，是一種補充性養老保險，也是家庭理财工具，目前規模占比不足1％。今年的政府工作報告中提到，2024年要在全國實施個人養老金制度，積極發展第三支柱養老保險。

2024年10月，中國将全面實作養老金并軌，即機關事業機關和企業員工的養老保險繳納方式和領取标準将統一化。圖/視覺中國

2022年11月，國内36個城市開始試點推行個人養老金制度。參加城鎮職工基本養老保險的勞動者在銀行開戶，最高每年繳納12000元養老金，自主購買個人養老金産品，同時享受一定額度個稅減免。人社部資料顯示，截至2023年年底，開設個人養老金賬戶人數突破5000萬人，繳存人數占開戶人數的22％，而人均繳存金額僅約2000元，呈現“開戶熱投資冷、繳存意願不高”等現象。

“這恐怕是政策設計之初也未想到的。”張盈華對《中國新聞周刊》坦言。許多人開戶是受銀行諸多的優惠政策吸引，而非真正為養老儲備目的。比如，中國銀行給北京使用者群發短信：開個人養老金業務，享個稅減免，“現在開戶赢最高316元微信立減金權益，繳存還得最高115元微信立減金權益”。

為何繳存人數少？鄭秉文向《中國新聞周刊》解釋，主要因為資本市場整體表現不好，人們用個人養老金賬戶資金購買理财和基金，可能會導緻投資收益出現浮虧。“有的産品利率在場内外差不多，人們憑什麼要進場存款？”張盈華則指出，國内還沒有形成長期的養老儲備文化，大家對短期收益的預期和重視度過高。有銀行客戶經理曾公開提到，有客戶一聽退休時才能拿到這筆錢，“轉身就走了”。

目前，個人養老金制度從試點推向全國的具體時間未知。但張盈華分析，試點城市經濟較為發達，參與人的金融知識水準相對高。未來個人養老金從試點推向全國，效果有待觀察。

2018年11月1日，福建武夷山市，老年人在社會福利中心聊天。圖/新華

張盈華還指出，國内個人養老金賬戶資金的提取方式是：達到領取基本養老金年齡，完全喪失勞動能力，或出國（境）定居。這種方式“缺乏彈性，進一步削弱了個人養老金對年輕人的吸引力”。美國、紐西蘭、加拿大等國允許人們在首次購房時提前支取，有些國家還允許個人在有相關教育計劃、無法報帳醫療費，或購買醫療保險時，有條件提前支取。

為防止個人養老金被随意挪用，這些國家限制了提前支取的周期和額度，并設定懲罰機制。加拿大規定，符合提前支取條件者領取個人養老金後，必須在10~15年内返還，逾期也要繳納罰款，否則退還繳存的個人養老金，并補齊此前免繳的稅。專家建議，中國可參考這些做法，比如針對靈活就業人群，允許他們失業時支取部分資金，待重新就業後補回。

多位受訪者還稱，要增加個人養老金産品的多樣性。國内可供選擇的個人養老金産品有753隻，包括460多隻儲蓄類産品、162隻基金類産品、107隻保險類産品等，在不同商業銀行上線，使用者無法跨行選擇産品。張盈華指出，商業銀行既是個人養老金的開戶行，又提供相關金融産品，這意味着，銀行“既是裁判員，又是運動員”，與其他提供個人養老金産品的基金、保險行業是競争關系。“銀行可能會傾向于将開戶人引流到儲蓄類個人養老金，甚至增加人們選購其他類型個人養老金産品的難度。”

她呼籲，個人養老金制度上，商業銀行應隻承擔單一角色，“要麼是賬戶托管人，要麼是相關儲蓄類産品的提供者”。與此同時，她建議人社部建立一個全國個人養老金産品“超市”，人們能在不同銀行開戶并自由轉戶和購買各類個人養老金産品。

此外，目前個人養老金通過免稅的方式吸引客戶，這意味着，這一制度主要面向繳納個人所得稅的群體。鄭秉文介紹，這是一種EET稅優模式，在繳費和投資收益環節無須繳納個稅，在退休提取環節，本金與投資收益一并繳稅。這種模式下，靈活就業人員和平台從業人員等非納稅人，不能享受稅延的好處，退休領取時反而還要納稅，個人養老金獲得感大打折扣。

他建議，未來中國個人養老金可以探索EET+TEE模式。TEE模式，即隻在繳納環節繳個稅，在投資收益及領取環節免個稅，更适合低收入階層。“前期不用被征稅，領取時免稅，人們繳存個人養老金的積極性會增加，進而擴大個人養老金的覆寫面。”

（周玉、王越為化名）

發于2024.4.29總第1138期《中國新聞周刊》雜志

雜志标題：如何體面地老去

記者：霍思伊（[email protected]）

楊智傑（[email protected]）

編輯：杜玮

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