耕地“增補承包費”背後隐藏的深層次問題，有其典型性，也值得從法律視角認真考量。
▲耕地“增補承包費”事件媒體暗訪現場。圖/“中國三農釋出”視訊截圖文 | 蔡樂渭
近日，“中國三農釋出”曝光的“内蒙古開魯縣蹊跷的增補承包費”事件，迅速引起了輿論的廣泛關注。輿情發酵之後，當地也迅速回應，先後發出數個通報，對相關情況進行說明。
從輿論角度看，人們對此事件的關注點，似乎集中于視訊中鄉鎮幹部的大膽言論上。但實際上，這一事件背後的問題并不止于此，其涉及村委會向承包人收取新增耕地有償使用費是否合法、可否強行阻止耕種；更涉及地方是否能以“新增加的耕地開展高效利用試點工作”為由，針對所有新增的耕地都收取有償使用費，甚至拟單獨變更、解除農村土地承包合同。
相比鄉鎮幹部的不當做法，這些隐藏在事件背後的深層次問題，更有其典型性，值得從法律視角認真考量。
行政權力介入下的土地承包經營糾紛
據媒體報道顯示，此次事件中，由于承包方拒絕按發包方的要求繳納200元/畝的新增耕地有償使用費，開魯縣建華鎮雙勝村村委會幹部和鎮政府從業人員對承包方的耕種行為進行了阻止，并逐漸發展到由警方對個别耕種人員進行強制傳喚。
表面上看，這是建華鎮和雙勝村兩級從業人員阻止承包人耕種土地的紛争。但場面激烈的阻止耕種，隻是問題的表象，深層次問題則隐藏其後。
此事的背後原因在于，承包方認為按照土地承包合同的約定，其有權進行耕種；而發包方雙勝村則認為，由于承包土地範圍内出現了新增耕地，承包方需要額外再繳納耕地有償使用費才可進行耕種；鎮政府則站在發包方一邊，支援發包方的觀點并共同阻止耕種。
可見，從法律視角看，這是一起由發包方在合同約定之外欲額外收取耕地有償使用費而引起的農村土地承包糾紛，鎮政府在其中扮演的角色，則使得這起糾紛由相對單純的民事糾紛，演變成有行政權力直接介入的農村土地承包糾紛。
收取新增耕地有償使用費無法律依據
開魯縣作為上級确定的新增耕地高效利用試點機關，依程式制定《開魯縣促進農村牧區新增耕地高效利用指導方案》，針對“國土三調”較“國土二調”新增加的耕地開展高效利用試點工作。網民關注的耕地收費問題，實際為開魯縣新增耕地高效利用試點方案中針對新增加耕地采取的處置方式之一，即“完善合同、收取有償使用費”，而不是對二輪延包已确權土地再進行收費。
但關鍵在于，村集體收取的新增耕地有償使用費是否有法律和政策依據。對此，結論是明确的：收取此種費用，沒有任何法律和國家政策依據。
首先，《農村土地承包法》及相關的法律法規，沒有任何條文規定農村土地發包方可以在承包期内，針對承包方因其改良土地增加耕地而額外收取“有償使用費”。
相反，該法規定，“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯”。發包方在約定的承包期内收取新增耕地有償使用費，恰恰是對土地承包經營權的侵犯。
其次，《國務院關于推動内蒙古高品質發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》（國發〔2023〕16号），并不能成為收取“有償使用費”的依據。
該檔案規定：“健全土地、草牧場經營權流轉服務體系，在推進新增耕地确權登記頒證的基礎上，探索開展高效利用試點”，但并沒有提及任何收費問題。
并且，該檔案所指新增耕地，是需要進行确權登記的耕地，而非如本案中那樣在轉變為耕地之前已經明确土地承包經營權的承包地。
村民代表會議無權擅自變更生效合同
開魯縣的通報稱，雙勝村依照政策檔案要求，執行“四議兩公開”程式，形成村民代表會議決議，決定對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費，所繳費用收歸村集體配置設定使用，土地交由原承包戶繼續經營。
然而，村民代表會議也不能侵害承包人已經合法取得的土地承包經營權，不得擅自變更已經生效的土地承包合同。對此，《農村土地承包法》已有明确規定。
《村民委員會組織法》更明确，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法财産權利的内容。
是以，以村民代表會議決議作為收取新增耕地使用費的依據并不符合法律的規定。
不僅如此，通報所稱對較大規模的單獨新增耕地地塊，依據《民法典》“情勢變更”條款，“由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理”，本身也沒有法律依據。
因為，承包方通過改良土地而新增耕地，并非《民法典》相關條款所指的“合同成立後，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化”。所謂情勢變更情形并不存在，何來重新協商之由？
而即便“按情勢變更”情形成立，若雙方協商不成的，也隻能申請人民法院或仲裁機構處理，發包方豈可單方決定收取“有償使用費”且在收費不成後強行阻止耕種？
鄉鎮政府不可輕易介入土地承包糾紛
公開資訊表明，對承包方耕種行為進行阻止是客觀存在的，參與阻止的人員中既包括村委會人員，也包括鄉鎮幹部，還包括公安派出所警察。
對此，當地通報解釋說是在“勸阻翻耙行為”，并強調：承包方并非當地村民，其實際改變了合同約定的土地用途，案涉大部分地塊已轉租給别人經營且每畝每年租金700元以上，承包方始終不願繳納新增耕地使用費。
然而，通報所強調的上述情形，都不是鎮政府從業人員強行阻止承包人進行耕種的正當理由。
按照《農村土地承包法》規定，本集體之外的人可以依法承包土地；承包方轉租土地也符合法律規定和承包合同約定；有關承包方是不是改變了合同約定的土地用途，需視合同的具體約定，即使是違反了合同的約定，也宜經由合法的途徑追究其責任，而不可強行阻止耕種、贻誤農時。
即使土地承包方将所承包土地改良或開墾為耕地是違法的行為，也應由相關國家機關依法進行查處，而不能通過由發包方收取所謂的“有償使用費”替代對違法行為的查處。
更何況，從目前公開的資訊看，并沒有證據表明承包方對土地的開墾耕種是違法的。
至于鄉鎮人民政府參與阻止耕種問題，按《農村土地承包法》規定，因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。
是以，在雙方當事人請求的前提下，鄉鎮人民政府是可以參與土地承包糾紛的解決的，但解決的手段僅限于調解。若無雙方當事人的請求，則鄉鎮人民政府不得介入，更不得強行阻止耕種。
本案中，在沒有雙方當事人請求的情形下，鄉鎮人民政府介入承包合同糾紛且強行阻止耕種，顯然已經違反了相關法律規定。
開魯縣新增耕地的指導方案内容違法
開魯縣的通報稱，作為上級确定的新增耕地高效利用試點機關，開魯縣依程式制定了《開魯縣促進農村牧區新增耕地高效利用指導方案》，針對“國土三調”較“國土二調”新增加的耕地開展高效利用試點工作。
結合媒體披露的資訊與開魯縣的通報可知，此次事件中開魯縣建華鎮雙勝村與承包方張某之間的糾紛，乃至當地鎮政府介入到村集體與承包方之間的土地承包糾紛中去，都隻是問題的表象，鎮、村兩級僅僅是在按照縣裡有關檔案的要求開展工作。
是以，開魯縣的上述方案才是問題的根源所在。然而，該方案中有關針對新增耕地采取“完善合同、收取有償使用費”的處置方式本身也是違法的。
《國務院辦公廳關于加強行政規範性檔案制定和監督管理工作的通知》明确規定：行政規範性檔案經審議通過或準許後，由制定機關統一登記、統一編号、統一印發，并及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會釋出，不得以内部檔案形式印發執行，未經公布的行政規範性檔案不得作為行政管理依據。
目前并無證據顯示，開魯縣這一指導方案已公開釋出。據此，若該方案屬内部檔案，則不得對外實施；若屬規範性檔案，則違反了國辦上述檔案有關應對外公開釋出的要求，進而不得作為行政管理的依據。
更重要的是，該方案在沒有上位法律和政策依據的情形下，增加了公民、法人和其他組織的義務，違背了依法行政的原則，無論是否曾公開釋出，其本身都是違法的。
無視法律與民争利終将損及地方經濟
如前所述，此次事件中相關争議的本質是農村土地承包合同糾紛。但其背後，則并非簡單的合同履行過程中的争議。
媒體調查的資訊顯示，當地有新增耕地40餘萬畝，鎮政府要求對這些耕地都收取有償使用費。若此種費用可按200元/畝的标準全額收取，則每年涉及的金額高達8000餘萬元。對于一個普通鄉鎮而言，這筆款項不可謂不巨大。
我們無從獲知當地所收取“有償使用費”的最終去向與用途，但無論是否歸相關村集體所有或所用，這種做法都是沒有法律依據的。
當地通報中所描述的“張某林已将其中大部分地塊轉租給别人經營，每畝每年租金700元以上”，或可印證收取新增耕地有償使用費的背景：土地被承包方開墾或改良為耕地後，其價值增加了，轉租租金高達承包費的百倍以上。
正是在此背景之下，當地在與額外收費八竿子打不着的“高效利用”口号下，開始收取新增耕地有償使用費。就其本質而言，此種收費行為是典型的巧立名目、與民争利，既違反了法律規定，也違背了契約精神。
更要注意的是，這樣的行為，并非是案涉村莊的個别行為，而是涉及了當地大量的土地、衆多的農民和承包人，其背後則是相關地方政府的檔案支援。
這種現象的存在，對地方法治的破壞是嚴重的，對政府公信力的損害是巨大的，對當地營商環境的影響也是緻命的。
而最讓人擔心的則是，當地政府看上去并沒有意識到此類行為的違法之處和後果的嚴重程度，還連續發出通報進行說明，卻沒有對自身行為的合法性進行必要的反思。
必須認識到的是，若一個地方長期無視法律規定和合同約定而巧立名目、與民争利，那麼，不僅相關當事人的合法權益無法得到保障，地方經濟發展也終将受到損害。
撰稿 / 蔡樂渭（中國政法大學教師）
編輯 / 何睿
校對 / 李立軍
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