文/清華大學五道口金融學院講席教授、南方科技大學商學院講席教授周皓，清華大學國家金融研究院新結構金融學研究中心副主任、南方科技大學通路學者沙楠
從2024年開始，大陸将連續幾年發行超長期特别國債，超長期特别國債的發行有助于拉動内需，促進産業更新以及優化政府債務結構。本文深入探讨了連續幾年發行超長期特别國債的必要性、特别國債應該怎麼發，以及特别國債如何用的問題。
2024年政府工作報告提出，從2024年開始，大陸将連續幾年發行超長期特别國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。本文建議關于大陸超長期特别國債的發行，在發行方式上，建議采取完全市場化的方式，加強與貨币政策部門的協調與配合，維護金融市場的穩定。在發行期限上，建議以30年期為主，更長的發行期限能夠有效緩解政府的償債壓力。在發行規模上，合理把握經濟和社會效益與潛在債務風險之間的平衡，科學确定未來幾年特别國債的發行規模。在特别國債如何使用方面，要清晰地明确政府和市場的邊界，政府不能替代市場主體過度投資。建立有效的特别國債資金使用評價機制、監督機制和追責機制，完善全流程管理。對于地方政府前期準備工作比較完善的項目，應盡快下達預算，充分發揮其乘數效應。盡早形成實物工作量，對經濟增長實作預期目标提供強有力的支撐。
連續幾年發行特别國債的必要性
2024年政府工作報告提出，從2024年開始，大陸将連續幾年發行超長期特别國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，具體涉及科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高品質發展等領域，2024年先發行1萬億元。
此次超長期特别國債發行是在房地産行業超預期低迷、内需始終偏弱的背景下提出的。擴大對兩重領域的長周期投資是黨中央、國務院做出的一項重大戰略決策部署，對保持經濟平穩發展提供了強有力的支撐。具體來看，首先是對内需的持續拉動作用。特别國債連續幾年發行能夠促進有效投資年均增長保持在一定區間，逐年形成實物工作量，帶動社會固定資産投資及民間投資平穩增長。
其次是對産業更新及經濟轉型的促進作用。特别國債連續幾年發行能夠保證财政持續發力，促進經濟漸進轉型的成功。漸進式和雙軌制是中國經濟改革的總體思路，推進步驟也是由易到難、由點到面、由淺到深。在保持多年高速增長後，舊的房地産加基建發展模式已不再适合，産業結構轉型更新已成為推動經濟高品質發展的關鍵所在。
最後是對政府債務結構的優化作用。中央政府連續幾年加杠杆給地方政府緩解了債務壓力。中國經濟未來高品質的增長和發展，取決于杠杆率的穩定和改善。對決策部門而言，可根據5%的經濟增長速度來判斷可以持續的債務是多少，同時根據國内經濟财政體制特征來判斷債務是否可以持續。在過去幾年穩杠杆的宏觀調控中，我們取得很大的成績，債務對GDP的比率一直較為穩定。分部門看，中央政府的債務率并不高，仍存在加杠杆空間，居民部門的債務率也相對安全，但地方政府和企業部門的債務率相對偏高，特别是部分地方融資平台等國企已經嚴重資不抵債失去清償能力。是以，中國債務總量并不值得過分擔憂，結構才是核心，調整杠杆也應從結構上進行穩定持續的改善。
特别國債怎麼發
期限結構上，2000年後大陸發行的國債存量中，超長期占比較低，此次特别國債選擇超長期有利于豐富大陸國債收益率曲線。現存超長期國債中，發行期限為30年期的占比最高，其後依次為50年期、20年期與15年期。考慮到特别國債支援的兩重工程多為大型、周期性較長的項目，更長的發行期限能夠有效緩解政府的償債壓力，給地方政府一定的時間來優化财政結構，解決土地财政問題。是以，為避免特别國債集中到期對财政帶來的沖擊，此次發行期限建議以30年久期為主。
發行方式上，在目前資産荒背景下，建議采用完全市場化發行方式，定向發行不用或少量使用。完全市場化發行方式可加強國債一級市場建設，促進國債市場健康向好發展，還可客觀評估特别國債發行帶來的市場效應，為特别國債發行機制的進一步完善提供實踐經驗。持有人結構方面，應提高商業銀行、證券公司、基金公司、社保基金等機構投資者的持債比例，有序推動外資機構參與大陸債券市場，給予境外投資者稅收優惠等國民待遇，鼓勵非銀機構積極參與國債市場交易，促進二級交易市場高效活躍。此外，完全市場化發行還可有效提升中央銀行公開市場業務的實施效果......
付費¥5
文章來源丨《清華金融評論》2024年4月刊總第125期
本文編輯丨王茅
責編丨丁開豔、蘭銀帆
初審丨徐蘭英
終審丨張偉
Review of Past Articles -
01
02