■李珊珊
2024年《政府工作報告》指出，從今年開始拟連續幾年發行超長期特别國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。由于2024年狹義赤字率和地方政府專項債發行量較2023年相對平穩，市場對超長期特别國債在促進經濟穩增長中的作用寄予厚望。那麼，如何優化特别國債事前、事中、事後的全流程管理監督機制，既要防止制造新一批的低效或産能過程項目，又能最大程度發揮特别國債對穩增長的支撐？
01
超長期特别國債的界定和特别之處
關于“超長期”，按照财政部國庫司在《2019年地方政府債券發行任務順利完成》一文中的說法，15年、20年、30年期國債均屬于超長期限國債。關于“特别”，一般認為特别國債是具有特殊用途的、不計入赤字的國債，特别國債收支納入政府性基金預算，而政府性基金預算的編制原則是“以收定支”。是以，對特别國債的投資項目在收益性上的要求高于一般國債。如果投資于直接收益率很低或無收益的公共項目，所發國債應被列入财政赤字。比如，2023年10月，全國人大常委會審議通過臨時新增發行1萬億元特别國債的議案，全部列為中央财政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償債負擔，是以這筆國債嚴格來說不屬于特别國債。其之是以被列入中央财政赤字，是因為被重點用于災後恢複重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程等公共項目。而2020年的1萬億元抗疫特别國債雖然主要投向抗疫和民生等公共項目，但未被列入财政赤字，這是因為地方政府需要償還中央政府債務本金。
02
特别國債較一般國債在促進經濟增長中的優勢
相對一般國債，特别國債在促進經濟增長中的優勢主要展現在三方面。一是發行過程較一般國債更為便捷，僅需國務院提請全國人大常委會審議，而一般國債需要在年初由國務院提請全國人大審議年度發行額度。二得益于發行過程的便捷性，特别國債的發行節奏更靈活，這一點在外部環境不确定性因素較多的情況下尤為關鍵。值得注意的是，去年的1萬億元特别國債就是在4季度臨時新增的，這意味着未來中央仍可能根據經濟形勢的需要靈活安排特别國債的發行節奏。三是相對一般國債，特别國債在募資用途和使用效益上的資訊披露更為透明完備。
03
完善特别國債的全流程管理監督體系
本輪超長期特别國債将重點支援科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高品質發展等領域建設。這些領域潛在建設需求巨大、投入周期長，現有融資方式難以充分滿足需求。鑒于本輪超長期特别國債的發行将會延續多年，應總結過往地方專項債發行中的經驗教訓，完善項目立項評審流程，平衡好公共性和市場化的關系，平衡好保短期增長和項目品質的關系。
第一，完善項目立項、評審、監督和問責機制。
超長期特别國債的一個重要目的是通過中央加杠杆，緩解地方政府專項債的償付壓力，或在一定程度上涉足一些原本由地方專項債投資的項目。2023年，審計部門公布了2022年度地方預算執行和其他财政收支的審計報告，披露了專項債資金管理方面的一些問題，其中之一就是相當比例的專項債項目實際收益不及預期，可能導緻償付風險，反映專項債項目品質注水較為嚴重。相對地方政府發債，中央發債的好處是可以統一集中嚴把項目立項評審關。
2023年11月，針對10月份新增的1萬億元特别國債額度，财政部部長藍佛安在接受采訪時表示，為確定管好用好國債資金，一是嚴把準入關口；二是加快資金下達；三是壓實監管責任。事實上，除了強化中央部委的項目把關和地方監管局的監管監督，還應更充分地發揮社會公衆和第三方獨立機構的全流程監督功能。除了事前事中的監督，還應加強對無顯著超預期外生沖擊的情況下項目收益嚴重低于預期的事後問責機制。
第二，防止泛化特别國債的使用場景，在公共性和市場化中找到平衡。
防止泛化特别國債的使用場景。從國際經驗看，特别國債主要用于應對重大自然災害或重大危機，極少有國家将其作為一種多年内持續使用的重要逆周期管理工具。如果政府沒有對項目風險收益設定剛性的量化限制，而又将短期經濟增長目标視為硬限制，那麼在收益合适的項目源不足的情況下，執行過程中隻能對項目注水，最終加重未來政府債務負擔，金融風險被動轉化為财政風險。是以，對項目風險收益設定剛性的量化限制是必要的，要堅決防止為保短期增長而泛化特别國債的使用場景。
在公共性和市場化中找到平衡。科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高品質發展等領域覆寫廣泛，這些領域整體上投資周期長，具有一定的公共性特征，而特别國債所投項目又要滿足一定的收益性，是以又兼具一定的市場化特點。如何在公共性和市場化之間找到平衡點？中央層面是否可考慮研究制定較為詳盡的項目可行性評估架構，涵蓋各大領域更為細緻的投資子領域，對項目風險收益的評估和選擇标準等方面設定定量限制。一方面，要防止為了保增長而犧牲項目品質，形成一批新的低效或産能過剩項目；另一方面，這些覆寫廣泛的領域中也可能存在一些競争性的子領域，也要防止特别國債對民間投資形成擠出效應。
具體來說，在科技創新領域可重點支援資訊網絡基礎設施，特别是以算力為核心的數字基礎設施，如東數西算以及新一代資訊技術與制造業深度融合的工業網際網路。在城鄉融合發展、區域協調發展領域可重點支援區域基本公共服務均等化建設等領域，但對于嚴重缺乏收益的農村交通和生活保障等基礎設施投資，應謹慎使用特别國債資金比對。在糧食能源安全領域，可重點支援風險收益較為比對的糧食和能源基礎設施供應保障體系重大項目建設。在人口高品質發展領域，可重點支援學前教育、托育、養老服務等方向。
第三，進一步完善資訊披露和市場監督。
盡管特别國債的相關資訊披露好于一般國債，但仍應更加充分地披露全流程的項目資訊，提高從公衆到第三方獨立機構在内的市場監督能力。特别是本輪超長期特别國債的目的與曆史上不計入赤字的特别國債有所不同，從投向上看，在執行中需要政府更多專業上的主客觀判斷和相機抉擇，是以對全流程的資訊披露也應提出更高要求。此外，政府應針對如何優化特别國債的發行和投資管理監督體系廣泛征求意見，并擇優吸納。
（作者系中國人民大學重陽金融研究院研究員）
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