導讀
2023年9月24日下午，葉斌常務理事在中國城市規劃學會總體規劃專業委員會承辦的2022/2023中國城市規劃年會之“規劃創新與規劃賦能”專題會議主題二“人民需求與規劃賦能”中，發表了《國土空間總體規劃确定三區三線的技術路線》的主題報告。
本文字數：4473字
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葉 斌
中國城市規劃學會常務理事、江蘇省國土資源學會副理事長、南京市人大常委會副秘書長、南京市規劃和自然資源局前局長、研究員級進階城市規劃師
01
問題的提出
黨的十八大以來，中央要求建構國土空間規劃體系并監督實施，推進“多規合一”工作，科學劃定“三區三線”，并在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線。三條控制線是調整經濟結構、規劃産業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，是夯實中華民族永續發展的基礎，也是實作國土空間剛性管控的重要工具。
2019年中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》、中辦國辦《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出以來，自然資源部陸續釋出了《城鎮開發邊界劃定指南》《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》《關于加強生态保護紅線管理的通知》等檔案，對全國各地編制國土空間規劃，科學劃定三條線起到了探索和良好的指導作用。
但是，各地在實踐過程中，對指導檔案中關于耕地和永久基本農田、生态紅線、開發邊界優先序，以及落實單條線劃定規則的了解上，或多或少呈現孤立劃定的現象，主要表現為統籌不足。首先，由于三線劃定成果在空間總體規劃編制過程中率先上報、先行批複實施，部分地區和編制機關誤以為三線劃定是一個獨立的階段。這造成國土空間總體規劃其他的重要内容，如城市規模預測、城市空間結構與形态、城市交通規劃、曆史文化保護、城市特色塑造等，似乎是在三條線劃定之後另行完成的。其次，三條線之間的互相關系相對孤立。第三，由于在指導意見中明确了相關耕地保量的各級配置設定原則、城市擴張系數等規模要求，各地在落實規模任務方面是盡力的，但是在空間落地時對空間結構、形态的關注不夠，成果相對粗糙。
目前，各地的“三區三線”已獲得自然資源部備案準許，已經成為新時代國土空間規劃編制的重要内容、實施的剛性依據，“三區三線”已經成為國土空間治理體系中的重要一環。鑒于劃定“三區三線”是一項繼承曆史上各類管制政策、技術标準、相關規劃的創新性工作，對于如何“科學劃定”、“統籌劃定”三條線，行業内和各地區存在不同的了解，有必要進一步梳理三條線形成的技術路線，以便高品質地實施三條線，規範有序優化三條線，形成城鄉空間優化布局調整的制度設計。
02
“三線”劃定中的現象分析
（一）耕地和永久基本農田
優先落實和劃定耕地是保障國家安全的需要，各類檔案及劃定要求均強調了規模控制和落實。劃定中出現的現象和問題主要在于，一是本輪永久基本農田劃定特别強調原土地利用規劃的繼承性，但對原規劃相對不完善之處考慮不足；二是原規劃為永久基本農田，且“三調”為現狀耕地的，原則上必須劃為永久基本農田，這一原則在原永農劃定不完善時沖突極大；三是現狀城鎮建設用地和現狀零星耕地交叉分布；四是逐級傳導90%的劃定任務比例，基本農田保護任務落實相對平均、機械；五是現狀耕地認定口徑方面用種植類型取代耕作潛力；六是“即可恢複”“工程恢複”耕地作為後備資源的實作路徑不明朗。
永久基本農田的“規模落實”在各類空間配置設定中必須是第一優先序。但在劃線過程中，應該在落實規模的基礎上，按照與城鎮建設用地布局優化、生态空間之間銜接的原則，進行空間落位，不能簡單地以原有土地規劃和現狀是否耕地，簡單地予以劃線，否則會導緻空間錯配帶來的耕地分布碎片化、建設用地碎片化，導緻與國土空間規劃改革目标和高品質發展目标不一緻。同時，在現狀耕地規模保護的基礎上，如果落實90%基本農田劃定任務不能完成，應該有“救濟”措施。
（二）生态保護紅線
生态保護紅線是大陸獨創的結合生态保護實踐提出的創新政策理念，是對既有各類生态保護區域實施嚴格保護管制的新舉措，其作用是保障和維護國家生态安全的底線和生命線。
生态保護紅線劃定中出現的現象和問題主要在于，一是對原各部門管轄的國家公園、自然保護區、森林公園、風景名勝區等不同類型的自然保護地“繼承性”劃入方式，導緻生态保護紅線“雖評估，難調整”；二是原不同類型生态空間管控要求不一緻，導緻生态保護紅線管控要求不一緻；三是同類自然保護區實際内涵差異大，實施同等标準管控面臨挑戰；四是生态保護與農業生産的相容性被忽視。
生态紅線劃定是三線劃定中第二優先序的工作，由于這些生态紅線脫胎于空間規劃改革前各部門原有的法律法規、技術标準、落圖精度等，在新的生态紅線劃定過程中需要綜合評估，實作科學劃定。但是限于“繼承性”等種種原因，“雖評估，難調整”的現象依舊存在。同時，生态紅線與基本農田保護線、城鎮開發邊界之間的協調，也存在一定的脫節。生态紅線的分區管控準則脫胎于原條線的各種法律法規，急需建立“以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統”的各分類分區管控規則。生态紅線是基本的國家生态要求，但就東部地區的城市而言，各生态紅線呈現孤立、分散的狀态，絕不能認為生态紅線劃定完成，生态保護任務就完成了。國土空間規劃應該對建立廣義的城鄉生态系統做出空間安排。
（三）城鎮開發邊界
集約适度劃定城鎮開發邊界，是優化城鎮建設用地結構與形态、提高城鎮運作效率的重要保障。随着《城鎮開發邊界劃定指南》《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》《關于在全國開展三區三線劃定工作的函》《關于報送“三區三線”劃定成果的函》等檔案的出台，劃定規則逐漸明确。城鎮開發邊界劃定的基礎首先應是對城市建設用地規模的預測，但規模預測往往缺少科學論證；城鎮開發邊界劃定的基礎之二是對自然地理地貌、城市交通廊道等的綜合分析，研究城鄉空間結構和城市建設用地形态，在此基礎上與其它兩線進行統籌協調。
城鎮開發邊界的定義在本輪國土空間規劃改革中有一定的變化。各地對開發邊界不得大于三調現狀城鎮建設用地1.3倍的政策有誤解。基于粗放發展的慣性，不少城市對城市規模沒有做科學的預測的情況下盡量把開發邊界内的規模做到1.3倍，導緻土地資源利用效率下降。受限于1.3倍的規模控制，有的城市放棄了城市發展戰略預留白間，有的盡量把開發邊界劃在各建設用地圖斑邊界，導緻開發邊界曲折，開發邊界圍合的圖斑數量巨多，明顯不符合開發邊界劃定的初衷。
03
科學劃定三區三線的技術邏輯
“三線”劃定的底層技術目的，首先是以“三線”保障農業生産、國家生态安全的底線，控制開發規模，确定集約節約高品質發展的上限，平衡糧食生産、生态保護和城鎮發展的空間關系；其次是以“三線”作為協調多規沖突、推動空間治理能力現代化的統籌治理工具，破解傳統規劃體系分管分治問題，保障可持續發展；第三是以“三線”塑造城市結構和城市形态、建構生态保護整體格局，提高城市的整體營運效率，為城市高品質發展提供空間指引和保障。
在“三線”劃定中，規模問題是核心議題。其中，耕地保護規模任務和生态紅線區域規模是根據三調和曆史上各類保護區所确定的，原則上隻能上級下達，地方落實，不具有大規模調整的可能。但是，規劃期末包括新增建設用地在内的城市建設用地規模不能簡單地以擴充系數來确定，需要科學地預測。建設用地規模受各地經濟發展水準和雙評估結論的制約，應該與各地的經濟發展目标、人口發展規模結合起來，并且綜合考慮地均、人均名額的科學合理，并與各名額的年度增長率互相校核；考慮到居住用地是國土空間規劃中占據建設用地比例最高的用地類型，還需考慮規劃期末居住水準的安排，統籌确定人均居住建築面積和居住用地上的土地使用強度。通過“人、地、房、财”各總量名額、機關名額、增長率等交叉分析，可較為科學地預測城市建設用地規模，繼而落實當地的城鄉空間結構，形成城市建設用地的布局形态，并推導、落實城市開發邊界。
“三線”劃定工作關鍵在統籌，三線劃定工作時序相對超前，但不應該是一項獨立的工作。應當與國土空間總體規劃其他的重要内容，如城市規模預測、城市空間結構與形态、城市交通規劃、曆史文化保護、城市特色塑造等保持銜接，同時與規劃分區互相校核，保障空間落地。
04
思考與建議
“三區三線”是國土空間總體規劃編制中的重要内容，應和國土空間總體規劃同步完成
目前，在“三線”先于國土空間總體規劃批複，可以預見目前各地“三線劃定”成果将在規劃實踐中呈現與實際工作的不适應性。必須加快研究，建立相應的“三線”優化規則，要進一步研究更加系統綜合的國土空間總體規劃編制方法和技術标準。
耕地安全要進一步制度創新，需加快建立耕地整備區和農村土地綜合整治制度
按照規則要求，長期穩定利用耕地的90%應當劃入永久基本農田，對某些地區而言，其他未劃入永久基本農田的10%耕地規模，不足以安排新增建設用地名額騰挪空間，未來重大項目占用補劃永久基本農田缺乏補充後備空間。建議允許在永久基本農田外劃定一定規模的耕地整備區，在本輪國土空間規劃期限内，通過土地整治新增耕地，将其劃入永久基本農田儲備區。在確定數量不減少、品質不降低、布局更合理、保護更有利的前提下，結合規劃調整、重大項目占用等方式，動态優化調整永久基本農田布局，實作永久基本農田與建設用地均集中布局、集約利用雙提升。要通過建立農村土地綜合整治，把土地整治與美麗鄉村建設、連片整治農用地、高标準農田結合起來，實作耕地面積有增加、地力有提升、美麗國土新面貌。
生态保護紅線劃定要進一步精準化，拓展生态空間的内涵
目前的生态保護紅線是基于國家安全的、狹義的概念，要立足生态空間系統性，向外延伸，建構廣域綠色開敞空間體系。基于生态安全格局分析，實作生态空間網絡、城市空間格局等多尺度多元度空間嵌套，建構全域綠色開敞空間，切實增強生态、遊憩、景觀、文化、增碳（彙）等多元協同效應，推動形成人與自然和諧發展、人與動植物多元宜居的生态安全格局和綠色開敞空間體系。
城鎮開發邊界回歸初心
城鎮開發邊界是塑造合理的城市結構、優化城市用地布局的重要手段，需要彈性預留，積極應對城市發展戰略機遇的可能性。開發邊界内的建設用地規劃預測是關鍵，其新增建設用地規模可以通過“年度計劃”“占一補一”“增減挂鈎”等政策工具予以控制。城鎮開發邊界内的彈性控制區是為了應對城市極重要發展戰略機遇所預留的空間，在規劃編制階段可以不占用規劃空間名額，也不用考慮公共設施和基礎設施配套，在重大機遇來臨前嚴控建設。
三條控制線要建立占一補一等系統性的動态調整機制
在“三區三線”劃定之後，需要進一步優化空間格局的平台和制度設計，既規範有序、又實事求是，既有原則、又有彈性。這個動态調整機制，一是要樹立底線意識，保障糧食生産、保護生态安全，促進高品質發展，強調“三線”劃定的嚴肅性；二是要與城市理想的結構體系、曆史形成的建設布局、廣域的交通架構和現狀發展階段相銜接，充分科學論證經濟、人口、建設規模等基本要素，展現“三線”劃定的綜合性；三是要在相關檔案要求下，“三線”既按各條線的劃定政策，也在三條線之間充分互動調整，提升“三線”劃定的協調性；四是“三區三線”的劃定時序可相對超前，在總規規劃分區等圖件成果編制時應充分互動綜合，確定“三區三線”劃定成果逐級傳導，加強“三線”成果的傳導性。
供稿機關：中國城市規劃學會總體規劃專業委員會
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