18個省出動！砸碎鐵飯碗，加速了！

​作者：餘飛

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砸碎鐵飯碗序幕已經拉開

關于機構編制改革，去年我寫過很多篇文章介紹現狀。

這場編制改革，事實上是由人口不斷流出、财政狀況捉襟見肘的山西開始。

2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣開啟整編改革試點。

截至去年，太原市婁煩縣，改革前35個機構，改革後精簡了13個，隻保留了22個機構，相當于精簡了37%。事業機關從之前的62個精簡至40個，精簡了35.5%。

而婁煩縣2022年的GDP為45億元，常住人口88850人，财政收入8.8億元。

制圖：城市财經；根據公開報道梳理

在精簡之下，婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410餘萬元，運作經費約990萬元。

石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構精簡了37.1%，事業機關精簡了31.1%。節省了5000多萬元的開支，人員經費減少了2200多萬元。

河曲縣、浮山縣亦是如此。

山西拉開序幕之後，疊加三年黑天鵝大背景，期間财政收入有所下滑，經濟複蘇壓力舉步維艱，于是在去年年初，中央定調了全面機構編制改革的方案。

去年年初，官方釋出的《黨和國家機構改革方案》中明确提出：

中央國家機關人員編制精簡5%的目标，還要求地方也要着手精簡。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究确定。縣、鄉兩級不作精減要求。

之後各地陸續開始執行。

中央機構方面：

最新據中國機構編制網10月12日披露，中共中央辦公廳、國務院辦公廳釋出調整相關國務院組成部門、直屬事業機關職責機構編制的通知，涉及工業和資訊化部、生态環境部、國家衛生健康委員會、中國人民銀行、中國社會科學院等。

其中央行核減了30名行政編制、6名司局級上司職數。

地方上：

山西省忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣，早在2020年就開啟了整編改革試點。

今年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣（區）、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已經開展了整編改革試點。

此外，還有一大批地區正在清退編外人員。

02

速度在加快

去年隻是個開始，就目前的情況來看，機構編制改革的速度正在加快。

根據公開資料顯示，自2023年12月以來，至少已有江西、北京、天津、湖南、貴州、上海、河北、甘肅、雲南、江蘇、青海、陝西、廣西、福建、四川、湖北、重慶、廣東等18個省份相繼召開會議，部署、動員機構改革工作。

根據重慶日報披露，重慶市機構改革方案近日已經黨中央、國務院準許。1月9日，重慶市機構改革動員部署會議召開。

另外，南方日報披露，中央批複同意了 《廣東省機構改革方案》，廣東省機構改革進入全面實施階段。1月9日，廣東省機構改革工作會議在廣州召開，對有關工作進行動員部署、推進落實。

顯然，去年拉開序幕之後，今年這場機構編制改革，将自上而下在全國範圍内大規模展開。

從去年的案例來看。機構編制改革，一般都是縮減機構部門，兼并一些職能重複，或者任務輕便的部門。

比如去年進行機構編制改革的青海省瑪多縣。

瑪多縣将改革前的25個黨政機構整合設定為20個，其中黨委機構6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%。

裡面究竟有沒有裁剪編制人員，裁剪了多少，沒有公布。

此外，還有一些編外人員，也會遭遇解雇或辭退。

去年哈爾濱就釋出檔案，要求清退編外人員，力度按照空編率來執行，空編率越大，清退力度越大。

空編率5%-15%，編外用人精簡5%；空編率15%-25%，編外用人精簡10%；空編率大于25%，編外用人精簡15%。

03

為何要進行機構編制改革

老話說得好，錢不是萬能的，但沒錢是萬萬不能的。

機構編制改革的本質，用通俗的話說，就是錢的壓力。一方面，是财政收入承壓，一方面是冗員支出加大，一方面是地方債務壓力加大。

還有一個原因，就是人口通縮下，倒逼機構收縮。

在之前的文章中，我強調過多次，縱觀曆史，每個朝代承平日久之後，都會陷入冗員和龐大的财政支出難題。

整頓吏治，是每個王朝的首要任務之一。

宋朝仁宗年間由範仲淹主導的慶曆新政，神宗年間王安石主導的熙甯變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少财政支出。清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

體制内人員越來越多，國家财政就越來越大，不堪重負。

看一組資料。

有機構算過一筆賬：

中國财政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以後的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬餘人，但财政供養人數近2500人，全縣總人口數與财政供養人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經濟整生日上、财政狂奔的年代，或許還可以運轉自如。然而，在内外環境變化的今天，必須要進行機構編制改革才行。

從财政角度來看，我們的财政在黑天鵝平複之後，2023年增長不錯，但結構性不确定性仍較大。

财政部公布的2023年前11個月資料顯示，其劃分的稅收，13個項目中有9個在下降，包括國内消費稅，企業所得稅，個人所得稅，進口貨物增值稅與消費稅，出口退稅，印花稅，資源稅，城鎮土地使用稅與土地增值稅與耕地占用稅，環境保護稅。

來源：财政部

透過這些稅收下降的項目，其實可以看出去年國内的消費環境，企業營運狀況，個人收入狀況，以及股市狀況。

在稅收增長的項目中，國内增值稅闆塊貢獻最大，增速也最大，僅這一個闆塊的稅收就達到了64232億元，同比增長了47.6%。

但财政部給出了解釋，主要是因為2022年低基數和退稅較多拉升所緻。

往後沒有了這個因素，财政增長的确定性明顯不夠穩固。

此外，另一個主要的錢袋子賣地收入，則在一路向下。

我們的賣地收入在2021年見頂，當年賣地收入高達87051億元，2022年跌至66854億元，同比下跌23.2%。

2023年前11個月，财政部披露的資料顯示：

國有土地使用權出讓收入42031億元，同比下降17.9%。 

制圖：城市财經；資料：财政部

賣地收入下降，對地方來說壓力山大。

賣地收入屬于地方财政，是地方财政的主要錢袋子。

地方城市有四本賬，一般預算内收入（主要是稅收）、政府性基金收入（主要是賣地）、國有資本經營收入（占比很小很小）、社會保險基金預算收入（專款專用）。

四本賬中，一般預算和政府性基金是兩個大頭，也即稅收和賣地收入。而絕大多數城市，賣地收入要遠高于稅收收入。

換句話說，絕大多數城市嚴重依賴賣地收入。杭州土地财政依賴度2021年之前超過了140%。佛山、南京、武漢、廣州、西安、貴陽、南甯、常州、珠海都超過了100%。

至于大多數産業、經濟薄弱的三四線城市，對賣地收入更加依賴。

是以，這兩年因為賣地收入跳水，很多小縣城連公共汽車的營運費用都承擔不起，很多城市在兜售國營資産或者經營權，很多城市開始增加罰沒收入，以抵充财政。如财新網報道的河北省霸州市大規模亂罰款。

公開資料顯示，根據2022年7月各地公布的2021年預算執行情況，在111個公布了罰沒收入資料的地級市中，有80個城市2021年罰沒收入呈上升态勢，占比超過72%。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%。

除了财政承壓，冗員支出加大外，債務壓力也是推動機構編制改革的主要原因之一。

财政部資料顯示，截至2023年5月末，全國地方政府債務餘額375579億元，控制在全國人大準許的限額之内。其中，一般債務149103億元，專項債務226476億元；政府債券373956億元，非政府債券形式存量政府債務1623億元。

也即債務37.6萬億元。

地方債國際通行的标準線是100%至120%。

目前，根據機構披露的資料顯示，有14個省市自治區的債務率超過了警戒線。

37.5579萬億元，這都是顯性債務，還沒算上隐性債務。

隐性債務，主要是城投債。

公開資料顯示，去年年底，全國3000多家城投平台，城投債規模在54萬億左右，超過一般債和專項債的總和。當然，城投債具有相當的隐蔽性，還有不少估計沒有統計進來，有些機構預測達到70萬億。

顯性債務和隐性債務加在一起，超過100萬億。

去年緩解地方政府的債務壓力，中央雖然之前強調誰家的孩子誰抱走，但最終還是出手支援，準許地方開啟發行特殊再融資債券，緩解地方的三角債壓力。

目前内蒙古、天津、遼甯、重慶、雲南、廣西、青海、江西、福建、甯夏、大連、甘肅等省市自治區已經發行。

這些再融資債券隻能解燃眉之急，債務并沒有減少，反而還在增加。

此外，還有人口通縮緣故。

在2022年人口轉向之前，大多數三四線城市其實已經陷入了人口通縮，人口持續減少的曆史周期中。

2022年全國人口正式負增長，三四線城市人口流失速度和面積更是擴大了不少。

公布2022年人口資料的286個中，人口增長的城市隻有128個，兩個持平，156個城市人口在減少。

人口減少城市數量占了一大半，絕大多數都是三四線城市。

制圖：城市财經；資料：各城市統計局

04

哪些地方會率先機構編制改革

哪些地方會首先收縮機構和編制？這個問題的答案，其實第三部分已經給出了。

既然收縮機構和編制，是因為财政壓力和人口通縮，那麼首先開展機構編制收縮的地方，必然是财政承壓、人口不斷流出之地。

比如去年精簡機構和編制的青海省瑪多縣，2022年GDP才3.95億元，人口才14796人，比很多鄉鎮的人口都要少得多。

土地面積雖廣，但人口隻有不到1.5萬，是一個迷你小縣城。

去年該縣财政收入3119萬元，而支出卻高達12.44億元，支出是收入的40倍。果然缺口沒有最高，隻有更高。一個人口隻有1.48萬人的迷你小縣城，一年支出12.44億元，相當于平均給每個人的支出8.4萬元。

再比如去年進行機構編制改革的湖南省古丈縣。

2022年古丈縣GDP35億元，常住人口10.6745萬人，是湖南省人口最少的縣。

去年古丈縣的财政收入是2.89億元，而同期的支出21億元。支出是收入的7倍多，如此巨大的财政缺口完全依靠上級撥付，簡直就是個無底洞。

這樣的小縣城，有很多很多。

2020年國家統計局披露的資料顯示，全國2000多個縣域機關中，人口在20萬以下的多達400多個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有80多個。

機構編制已經提速，可以說，從2024年開始，這些财政薄弱的人口小縣城以及三四線城市，首當其沖。