導讀：作為“一帶一路”的示範工程，中老鐵路已經開通兩年多了。資料顯示，2023年全年，昆明海關累計監管驗放經中老鐵路進出口貨運量達421.77萬噸，同比增長94.91%。中老鐵路成為聯通内外、輻射周邊、雙向互濟的黃金大通道。 然而出于對中國“一帶一路”倡議的诋毀，外媒不乏抹黑中老鐵路的觀點，尤其是認為東南亞腐敗的政治環境，讓這條鐵路很難脫離“當地國情”獨善其身。本文作者、北京師範大學一帶一路學院研究助理張怡玲通過研究發現，為了化解腐敗風險，中老兩國相關上司在項目建設初期就進行了詳盡的頂層設計，精心謀劃了中老鐵路廉潔建設工作，真正将中老鐵路做成兩國的精品工程。
【文/ 張怡玲】
腐敗是人類社會的毒瘤，其存在會損害民主和法治，破壞市場運作機制，加大不平等和不公正現象。《聯合國反腐敗公約》指出，所有國家都存在腐敗這種邪惡現象，但在開發中國家，腐敗的影響更具破壞性，它是經濟表現不佳的主要因素，并且是減貧和發展的主要障礙，還會阻礙外國投資和外國援助。
根據2022年透明國際釋出的全球“清廉指數”（CPI）指出，“一帶一路”沿線國家中，資料可獲得的61個國家清廉指數平均得分僅有39.75分，比全球平均分低了3.22分，意味着沿線國家的腐敗程度整體高于全球平均。在25分以下的極端腐敗國家中，包含10個“一帶一路”沿線國家。
共建“一帶一路”涉及的項目衆多，資金數目龐大。在“一帶一路”倡議提出初期，由于各方面的制度和機制安排還不成熟，項目建設過程中腐敗現象時有發生，成為國際社會抨擊的火力聚集點。美國常駐聯合國代表就曾在聯合國安理會一項有關阿富汗的決議草案表決時稱“一帶一路”存在腐敗。
但更為可怕的是，腐敗問題會導緻項目的失敗，使大量的投資和人員的心血化為泡影。比如有名的墨西哥城至克雷塔羅高鐵項目，總計造價成本高達44億美元，是大陸高鐵第一個中标的國外項目，卻因墨西哥國内反對黨指控招标過程中存在腐敗而被動撤标，造成了十分大的經濟損失，并導緻承建企業中國鐵建當年的股價大跌。
墨西哥政府官員2015年1月30日稱由于國際油價大跌導緻政府收入銳減，墨西哥政府決定暫停首都墨西哥城至克雷塔羅的高鐵項目（圖源：央視網）
“一帶一路”倡議是要促進共建國家的共同發展和共同繁榮，是要惠及共建國家的廣大人民，若不能有效解決腐敗問題，将成為部分貪官謀取一己私利的平台，與最初的目标背道而馳，也必将走向失敗。
2017年5月14日，習近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出“要加強國際反腐合作，讓‘一帶一路’成為廉潔之路”。2019年4月，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平總書記又一次提出“堅持一切合作都在陽光下運作，共同以零容忍态度打擊腐敗”。兩次呼籲表明了中國對“一帶一路”腐敗問題的重視、對“一帶一路”腐敗問題零容忍的立場和打擊“一帶一路”腐敗問題的決心。
中老鐵路是中老雙方簽訂的“一帶一路”精品工程，全長1035公裡，由中國境内的玉磨鐵路和寮國境内的磨萬鐵路兩段線路組成，設計時速160公裡，是寮國的第一條現代化鐵路，也是泛亞鐵路網中線的重要組成部分。
中老鐵路的建成通車能夠改變寮國的區位交通劣勢，降低對外貿易成本，使其從“陸鎖國”變成“陸聯國”，進而能夠更深層次地融入到區域産業鍊供應鍊體系當中。世界銀行2020年釋出的報告顯示，通過與“一帶一路”網絡連接配接，萬象與昆明之間的運輸成本将下降40%至50%；到2030年，每年沿中老鐵路走廊途徑寮國的過境貿易将達到390萬噸；從長期來看，中老鐵路将使寮國的總收入提升21%。
對于中國來說，中老鐵路是“一帶一路”基礎設施互聯互通的标志性項目，對于沿線各國經濟發展，加強中國與東盟國家間的經貿往來等有極大的促進作用。是以，不論從哪個方面來看，中老鐵路項目都具有十分重大的戰略性意義。
中老鐵路項目采用BOT模式，由中老兩國合資設立的老中鐵路有限公司負責建設、營運和移交。特許經營期50+25年，總預算額高達374.25億元人民币，其中老中鐵路有限公司的注冊資本金150億元人民币，由磨萬鐵路有限公司、寮國國家鐵路公司、北京玉昆投資有限公司、雲南省投資集團有限公司四家股東出資，其餘約224億元人民币由中國進出口銀行提供項目融資。【1】
作為投資如此龐大的戰略性基礎設施建設項目，中老鐵路的建設一旦失敗将造成十分嚴重的經濟損失和十分惡劣的影響，而腐敗問題就是該項目面臨的關鍵風險。中老鐵路項目遠離國内本部，很難受到本部有效的監管，又因為寮國的文化習俗、法律制度和營商環境與中國存在諸多差異，項目的許多環節都有空子可鑽。且寮國的腐敗問題一直以來都十分嚴重，清廉指數排名多年來都在100開外，腐敗已滲入各行各業，尤其是在政府基礎設施建設、土地開發、招标等領域。寮國财政部2016年的一項報告顯示，寮國有7858億基普（約合6.6億元人民币）投向60個所謂“幽靈項目”，即預算已被支取，但項目并不實際存在。
為了化解腐敗風險，使中老鐵路能夠真正成為惠及兩國人民的精品工程，中老兩國相關上司在項目建設初期就進行了詳盡的頂層設計，精心謀劃了中老鐵路廉潔建設工作。
2016年12月25日，中老鐵路全線正式開工。2017年6月，中央紀委召集有關部門和參建企業就中老鐵路開展廉潔建設進行了調研。同年9月，中央紀委與世界銀行共同舉辦了加強國際合作共建廉潔之路研讨會。2017年12月，中老鐵路“廉潔之路”建設啟動儀式在中老鐵路友誼隧道進口舉辦，中老兩黨兩國紀檢監察部門、企業負責人以及建設者等200餘人在現場見證，參建企業代表現場簽署了《廉潔承諾書》。
“廉潔之路”建設啟動儀式（圖源：中央紀委國家監委）
2019年4月，中華人民共和國國家監察委員會、寮國人民民主共和國政府監察總署聯合簽署《合作諒解備忘錄》，專門将中老鐵路廉潔建設内容納入其中。
合作諒解備忘錄（圖源：中央紀委國家監委）
并将廉潔建設納入《精品工程建設指導意見》，制訂完善《廉潔建設工作方案》，将其作為“精品工程”建設的八大目标之一。
《精品工程建設指導意見》（圖源：中央紀委國家監委）
一系列的頂層設計足以反映兩國相關負責人對中老鐵路項目廉潔建設的重視程度，但是僅憑這些還不足以清理腐敗滋生的環境，掐斷腐敗的萌芽。
腐敗從本質上來說是一種人的行為，是個體心理因素、正式制度和非正式制度這三個方面互相作用的結果。正式制度包括工資、福利等保障制度，考核、晉升等激勵制度以及規定權力的運作和實施的權力體制和法律制度。保障制度和激勵制度影響人各種需要的滿足程度，權力體制決定了掌權者是否擁有濫用權力的便利條件，法律制度影響掌權者對行為風險和後果的判斷。非正式制度包括文化、習俗、意識形态、社會心理等方面，對個體心理起着決定性的影響。
中老鐵路項目組針對項目實施全流程建立了非常細緻的正式制度和非正式制度，牢牢盯準能夠産生腐敗的每一個環節。
1.降低腐敗意願
腐敗行為的基本動因是對物質、權力、金錢、地位等的需要。其次，文化、社會心理、習俗以及外在不良刺激會導緻個人對物質、權力、金錢、地位的需要超過合理的程度或者産生優越感、特權意識等虛榮心理。最後，組織和正式制度等沒有使個人的需要得到基本滿足，在比較之後對現有的條件不滿意，感覺不公平，認為回報與其付出不比對，也會導緻其心理失衡、認知失調。【2】項目組主要從以下兩個方面降低黨員幹部和員工的腐敗意願：
一是教育和文化建設。幫助全體職工樹立起廉潔意識，是中老鐵路防範廉潔風險的第一道牆。
在廉潔教育方面，中鐵二局以廉潔黨課、廉潔教育讀本的方式，強化“中國人”“黨的幹部”“中國中鐵人”的身份認同，使廣大黨員幹部自覺清正廉潔，維護企業和祖國形象。【3】截止到2020年6月22日，中老鐵路各參建機關共開展黨課236次，有5291人次參加；廉潔課239次，8955人次參加。【4】中國鐵路國際公司對派出人員實行出國前談話、回國述廉、重要事項辦理前廉潔提醒，每半年開展1次分層級廉潔談話；在節假日、信用評價、平推檢查、招投标、季度驗工等重要節點，及時開展廉潔提醒和警示教育。【5】紀律要求是教育的關鍵内容。中國中鐵開展了多次關于政治紀律、組織紀律、外事紀律、生活紀律等方面的集中教育訓練。
再者，通過協定和責任書等形式明确各個參與者的廉潔建設責任。中國中鐵對廉潔風險點進行了全面排查，共排查了風險點220多處，并制定了相應的50多項防控措施，明确了防控責任人，制定了《上司班子黨風廉政建設責任制分工》；各參建機關與業主方簽訂了《廉潔建設責任書》11份，各分部與所有協作隊伍簽訂了《廉潔協定》541份，全體黨員上司幹部和關鍵崗位人員共計979人簽署了《廉潔承諾書》，表示嚴格遵守中老兩國關于投資、工程建設、環境保護、土地管理、财會、稅收等法律法規，堅決杜絕一切行賄受賄、A錢腐敗等行為。除此之外，還有家庭助廉活動。中國中鐵召開了“樹廉潔家風 建和諧家庭”家庭助廉座談會10餘場，約150餘人參與。【6】
在廉潔文化建設方面，中國中鐵積極開展了廉潔文化“五進”活動，堅持每周分享一個廉潔故事，推動廉潔文化“進班子、進項目、進崗位、進協作隊伍、進家庭”，還将廉潔文化有形化，在項目駐地設定廉潔文化基地、廉潔文化長廊、“廉潔之路”教育室，讓員工在耳濡目染中提高廉潔意識。
二是保障黨員幹部和員工的合理需要得到滿足，避免其産生遭到不公平對待的消極觀念。
相對優越的薪酬和福利待遇是一個很好的激勵機制，可以較大程度的調動員工的個人道德，使其進行自我限制，而自我限制往往比外在的限制有更好的效果。中老鐵路的主要建設方中國中鐵為參建中老鐵路的所有職工提供了較為豐厚的待遇和全面周到的關懷。首先，中老鐵路的各參建機關員工的薪酬标準普遍高于國内标準，各機關還因地制宜，在項目駐地和施工營地建設了籃球場、健身房、娛樂室、心理驿站、職工書屋等文體娛樂設施，增加了員工生活的幸福感，并在中秋節、春節等中國傳統節日開展慰問活動，讓員工感受到了溫暖和關懷。其次，中國中鐵為境外員工建立家庭資訊檔案，在春節、端午、中秋等傳統節日，給職工家屬寄送慰問品，在疫情期間，還給職工家屬寄去了安心健康包。
2.減少腐敗的機會
想降低腐敗行為的發生，就必須減少腐敗的可能。孟德斯鸠在《論法的精神》裡說：“一切用權的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力非到限度，決不休止……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”【7】當個人有相對較大而且不受限制的自由裁量權時，就有了“尋租”的空間，從經濟理性的角度出發，就不可避免會有“以權謀私”的想法。是以，必須要盡可能地控制個人的權力範圍。
中老鐵路通過集體決策和輪崗制限制了黨員幹部和員工的權力範圍。比如說制定了《重大事項黨工委集體決策制度》，針對物資價格調整以及表彰獎勵、優秀幹部推薦等重大事項，召開了黨工委會議進行研究和決策，在提升了重大事項的科學正确決策水準的同時，使權力受到了更好地制約【8】；對工區長及生産副經理等關鍵崗位實行輪崗制度，避免重要崗位人員長時間任職同一崗位。【9】
同時，完善細緻的制度安排能夠減少個人決策的自由度，有效的對權力起到限制作用，隻有将權力關在制度的籠子裡，做到有法可依，法大于權，才能減少腐敗的空間。中老鐵路的各參建機關通過細緻的制度安排明确了個人的職責，規範了個人的行為，降低了辦事過程的随機性和任意性。
比如說，中國鐵路國際公司、老中鐵路有限公司圍繞建設資金管理、免稅物資管理、安全品質管控等重點環節，制定《中老鐵路項目建設重點環節廉潔風險防控手冊》，細化廉潔風險防控點1898個，制定防控措施3835條，建立健全廉潔建設12 項制度辦法，并編入《中老鐵路項目廉潔建設監督檢查工作制度彙編》；【10】制定《中老鐵路廉潔建設十條行為準則》，組織全員自覺規範履職行為，并建立無票費用支出、拒賄拒禮等工作台賬。【11】
中鐵五局梳理了關鍵崗位人員正負權力清單，清理出資金管理、工程分包、物資采購、裝置租賃、廢舊物資處理共144 項權力内容，按照個人職責權限進行分解，明确了“必須為”和“不可為”的事項，将其與本人崗位職責牌同時懸挂于辦公室醒目位置；【12】中國中鐵在勞務隊伍引進、材料物資采購和機械裝置租賃、對外驗工計價、大額資金支付、重要人事任免推薦、評先評優、表彰獎勵等重點領域和關鍵環節，以及其它涉及“三重一大”【13】的問題上制定了30 餘項管理制度和辦法，用制度形式固化和規範項目各種日常管理行為。
3.提高腐敗的成本
腐敗行為是典型的風險決策行為。決策的過程無非就是權衡成本與收益，當成本很高時，腐敗就不再有吸引力。美國學者羅伯特·克利特在《控制A錢腐敗》中指出：腐敗動機=賄賂-道德損失-（被發現和裁制的機會*所受處罰）>薪金+廉潔的道德滿足感。【14】從這個公式我們可以看到，腐敗的成本除去道德損失後，等于被發現和裁制的機會*所受處罰。是以，提高腐敗行為被發現的機率、加大對腐敗行為的懲處力度均可以提高腐敗的成本。
提高腐敗行為被發現的機率需要完善監督機制。中老鐵路項目指揮部和各參建機關黨紀組織主動與寮國中央紀委和各省紀檢組織密切合作，采取聯合監督限制機制，圍繞共同确定的征地拆遷、招投标、物資采購、工程分包、簽證辦理、物資通關等15個廉潔風險點經常性聯合開展監督檢查。【15】這種國際合作的聯合監督機制創新了國際反腐敗合作方式，對“一帶一路”沿線其他項目具有借鑒意義。
除此之外，中老鐵路還落實了以民主管理為重點的民主監督限制機制。項目指揮部和各參建機關認真落實職工民主管理，紮實開展“廠務公開”，發揮職代會的民主管理、民主監督作用，參建機關之一中鐵五局對幹部提拔、評先評優、懲處、勞務隊伍引進和物資裝置采購等決策結果進行公開，公開事項達66 項；各關鍵部門及時對勞務班組合同簽訂、驗工計價、物資采購、大額資金使用、裝置租賃費結算等進行公開，全程接受職工監督。最後，利用手機、網絡、闆報等平台進行公示，發揮群衆監督作用，讓權力在陽光下運作。【16】
對腐敗行為的嚴懲可以起到警示作用和威懾作用。中鐵二局将廉潔建設情況納入信用評價、季度績效考核等内容，實行廉潔問題“一票否決”制，對在海外違反法紀、當地風俗行為的人員嚴肅紀律審查和責任追究。及時追責4起項目未實作節點工期目标等事項，共對12人進行處理。其中，誡勉談話、提醒談話10人，罰款4人，處罰金額15000元。【17】
2021年12月3日，在中共中央總書記、國家主席習近平和寮國人民革命黨中央總書記、國家主席通倫的共同見證下中老鐵路順利開通營運。
圖源：新華社
中老鐵路在反腐問題上的努力，形成了規範有序、清正廉潔的建設環境，保證了項目規範運作、工程順利推進、鐵路如期通車，還傳播了廉潔的理念，是落實兩國上司人加強反腐敗合作、建設廉潔之路共識的具體行動，為推動“一帶一路”成為廉潔之路發揮了示範作用。
注釋：
1.林一：《中老鐵路的“廉潔之路“建設》，《國際工程與勞務》2018年第12期。
2.王禮鑫、顧智敏：《權力腐敗的“制度——行為”分析模型》，《西南師範大學學報》2002年第4期。
3.周旭明：《中老鐵路建設這樣防廉潔風險》，《廉政瞭望》2017年第10期。
4.中國中鐵黨委：《打造“一帶一路”上的廉潔示範工程 中國中鐵中老鐵路“廉潔之路”建設經驗》，《國資報告》2020年第9期。
5.王召傑，郭薇娜：《建精品工程 築廉潔之路》，《人民鐵道》2021年12月3日第1版。
6.中國中鐵黨委：《打造“一帶一路”上的廉潔示範工程 中國中鐵中老鐵路“廉潔之路”建設經驗》，《國資報告》2020年第9期。
7.轉引：吳衛東：《公共權力腐敗的經濟學分析及對策》，《湖北經濟學院學報》2008年第1期。
8.袁蓉生、楊明鑫、黃宗文：《黨建引領中老鐵路建設争先創優》，《企業文明》2018年第11期。
9.楊秀敏：《新形勢下對加強海外工程項目廉潔風險控制的措施探讨》，《現代企業文化》2020年第25期。
10.中國中鐵黨委：《打造“一帶一路”上的廉潔示範工程 中國中鐵中老鐵路“廉潔之路”建設經驗》，《國資報告》2020年第9期。
11.王召傑、郭薇娜：《建精品工程 築廉潔之路》，《人民鐵道》2021年12月3日第1版。
12.袁蓉生、楊明鑫、黃宗文：《黨建引領中老鐵路建設争先創優》，《企業文明》2018年第11期。
13.重大事項決策、重要幹部任免、重大項目投資決策、大額資金使用。
14.吳衛東：《公共權力腐敗的經濟學分析及對策》，《湖北經濟學院學報》2008年第1期。
15.深度關注 | 一路向南 命運與共————頭條——中央紀委國家監委網站 (ccdi.gov.cn)
16.袁蓉生、楊明鑫、黃宗文：《黨建引領中老鐵路建設争先創優》，《企業文明》2018年第11期。
17.周旭明：《中老鐵路建設這樣防廉潔風險》，《廉政瞭望》2017年第10期。
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