鳌頭萬畝良田示範項目實景圖。
一條擁有“全國美麗河湖”頭銜的流溪河，由北至南貫穿廣州從化全區，使其擁有“七山一水一田一城”的空間格局，成為粵港澳大灣區北部的生态屏障。
廣州市規劃和自然資源局從化區分局(以下簡稱“從化區分局”)有關負責人告訴南都記者:“流溪河上遊地區的生态保護與下遊地區的經濟發展，如何統籌區域發展關系是從化面臨的首要難點。”
2021年，從化獲自然資源部認定為全國唯一以縣(區)域為單元開展的全域土地綜合整治試點。2023年8月，《廣東省廣州市從化區全域土地綜合整治試點實施方案》(以下簡稱《試點實施方案》)獲自然資源部批複同意，為從化全面鋪開整治工作、探索超大城市全域土地綜合整治之路提供有力支撐。它是如何突圍的?
建構“三全、五類、五效”整治體系
“1+4”整治模式聚焦區域發展不平衡和流域治理難度大兩大突出問題。
“1”是一條流溪河高品質發展帶，“4”是四個規劃分區。
從化地處珠三角到粵北山區的過渡地帶，地勢自北向南傾斜，東北高、西南低，地形呈階梯狀，從地圖上看就像一個“鈎”。
“從化是沿着流溪河河谷以及國道、省道等交通路線發展起來，類似于傳統農耕發展模式，由一個個小組團組成。”從化區分局相關負責人指出，從化北部是生态保護重點區域，北部三鎮生态保護紅線面積占全區74.31%；北部、西部農業發展良好，中部街口城區煥發新活力；南部是從化的經濟發展重地，緊鄰廣州開發區，産業蓄力更新，肩負關聯周邊區域、帶動從化高品質發展的重要任務。
如此已能窺見，從化全域發展存在明顯的不均衡性。從化區分局相關負責人提到，從化北部三鎮的土地面積約占全區的一半，但經濟體量與人口比重不到全區三成，超六成的經濟體量與人口集中在南部地區。
作為唯一以縣(區)域為單元開展的全域土地綜合整治試點，從化首先要突出縣(區)域特征。據從化區分局相關負責人介紹，在廣州市規劃和自然資源局指導下，從化建構了“三全”整治思路:全區域“一盤棋”，通過“省-市-區-鎮(街)-村”五級關聯，統籌各鎮街整治建設方案；全要素“一張圖”，強化流域上下遊協同和一體化整治，差異化謀劃“1+4”整治模式；全周期“一本賬”，多方式整合财政資金和非财政資金，拓寬投融資管道，以小财政投入撬動大社會資本。
“1+4”整治模式聚焦區域發展不平衡和流域治理難度大兩大突出問題。
“1”是流域治理的國土空間規劃實施模式，以流溪河為脈絡、流域綜合治理為抓手，統籌流域上下遊協同治理，探索北、中、南差異化的生态價值實作，形成跨鎮街統籌的主體功能區實施路徑、跨空間騰挪的名額流轉機制、跨流域上下遊共治的收益共享機制。
“4”是結合四個規劃分區，即北部生态價值實作區、西部城鄉融合示範區、中部綜合城市功能區、南部科技創新發展區，形成源頭修複與生态價值實作模式、城鄉融合發展模式、老城市新活力模式、區域協同與産城融合模式四種整治模式，充分挖掘資源潛力。
此外，以“增田”“添綠”“節地”“興村”“共富”為導向，預期實作“1+4”高品質發展。“《試點實施方案》探索這‘三全、五類、五效’整治體系，努力形成縣級全域土地綜合整治的‘從化實踐’。”從化區分局相關負責人說。
分區探索模式 片區自成特色
以北部生态價值實作區為例，要形成源頭修複與生态價值實作模式，例如部分關停的礦山經過修複後，結合“暗夜城市”概念打造“廣州能看到最多星星的露營地”。
《試點實施方案》将全域土地綜合整治作為國土空間規劃實施的重要平台和手段，建設“規劃分區—示範片區—整治項目”層層傳導的整治體系。基于“一帶四區”的空間格局，從化選取了近期具備啟動基礎、具有示範意義的10個示範片區，安排融合農、林、水、曆史文化保護等多要素的整治項目，引導區域有序發展。
四個規劃分區探索不同的整治模式。以北部生态價值實作區為例，要形成源頭修複與生态價值實作模式。
據了解，從化全域土地綜合整治試點工作上司小組曾去到最北部的呂田鎮深入開展源頭調研，發現了不少潛在亮點。例如，部分關停的礦山經過修複後，被打造成休閑度假營地，由于此地光線較弱，可結合“暗夜城市”概念打造“廣州能看到最多星星的露營地”；又如，呂田獅象村曾發現新石器時期的古人類遺址，是廣州目前發展最早的古人類遺址，還在進一步挖掘開發，結合獅象村早前打造的新鄉村，可重點打造文旅項目，傳承當地的農耕、古迹等優秀曆史文化。
“我們希望以生态修複為主，小體量開發一些潛在的特色項目，推動呂田片區的整體發展。”從化區分局相關負責人表示，從化推動呂田鎮制定了全域土地綜合整治實施方案。10個示範片區也根據自身實際制定實施方案。
值得一提的是，“從化流溪娟魚”已獲國家地理标志證明商标，呂田河流域更是納入了流溪河光倒刺鲃(流溪娟魚)國家級水産種質資源保護區核心區域。
北部生态價值實作區将通過源頭治理，保護灣區生态屏障。推動流溪河源頭治理、森林碳彙工程、魚道工程、鳥道工程，實施河道整治、水源林撫育、碳彙林工程、林相修複等，促進河道水系聯通形成1350公裡“藍脈”。
同時，打通“生态保護修複—生态産品開發—生态價值轉化”的完整鍊條，放大中國國家版本館廣州分館文沁閣、流溪河國家森林公園、“世界珍稀溫泉”等世界品牌效應。
以小項目撬動大示範效應
萬畝良田示範片區謀劃了墾造水田、恢複耕地、河道治理、生态修複等多類整治項目，已規劃農田、河道、村莊三大類14項子工程。
以小項目撬動大示範效應，建構重點項目庫，謀劃97個“土地整治+”項目，做到成熟一批、推進一批，形成全域土地綜合整治示範經驗，這是從化在有限試點期内的重要部署。
2022年12月29日，從化全域土地綜合整治試點鳌頭萬畝良田示範項目宣告動工，成為試點首先啟動實施的項目。該項目總投資6.7億元，覆寫鳌頭鎮8個行政村共1.3萬畝土地。
“2023年2月，萬畝良田種下了第一造共2000畝水稻，就是特色的從化香米。”萬畝良田示範項目指揮辦副主任陳億告訴南都記者，過去該區域雖為耕地，但農作物種植管理基本屬于粗放型，農作物類型也複雜多樣，“種什麼都有，種香蕉會對土壤産生較大影響，比如土壤酸化、重金屬超标，長此以往耕地就越來越不适合種糧食”。
萬畝良田示範項目啟動建設，耕地“非農化”“非糧化”“碎片化”以及土壤退化、水利設施落後等問題正發生明顯改善。
陳億介紹，原本碎片化的農田已陸續流轉至從化區屬國企統一經營管理，種植方式更規模化、機械化、智慧化。“項目農田被平均劃為40米×120米、大概7.2畝大的方塊農田，适合機械化耕種，采用無人機噴淋施肥，逐漸實作農業現代化發展。”
目前，項目基本完成超6000畝農田整治主要工序，在2023年迎來首次早稻夏收，并種植晚稻約4700畝。在此基礎上，将通過數字化工程打造“北回歸線上的糧倉”，利用雲計算、物聯網等技術，融合農田建設管護需求，搭建高标準農田數字化管控平台系統。
隻不過，偌大的土地，僅靠種糧無法支撐地方經濟發展。“我們希望通過政府搭台、企業唱戲，把區域發展資源統籌盤活起來。”從化區分局相關負責人稱。
通過融合山、水、林、田、路、村、文、産等八大要素，萬畝良田示範片區謀劃了墾造水田、恢複耕地、河道治理、生态修複、人居環境整治、美麗鄉村建設、産業導入等多類整治項目，已規劃農田、河道、村莊三大類14項子工程。片區将耕地連片提質與國家田園綜合體、潖江(二)河河道整治等項目整合，關聯龍頭企業建構“種養結合、生态循環”産業鍊，輻射帶動面積50平方公裡。
過去，潖江(二)河河道是從化的内澇頻發區，如今片區已完成13公裡主幹河道平整清障，疏浚支流和溝渠約30公裡，大力提升防洪排澇綜合能力。
萬畝良田示範項目成了西部城鄉融合示範區的代表性項目。在西部片區，從化要以城鄉融合發展模式打好耕地連片提質、農業地理品牌打造、流域修複、曆史資源活化的“組合拳”，打通“農地整理—一二三産融合—城鄉融合發展”的通道。陳億表示:“未來我們要結合周邊農文旅項目，統一打造成農業為主、文旅為輔的産業體系，塑造三産融合發展的新形态。”
優質項目攪動資金“活水”
從化積極謀劃“政府+國企+民企”投資營運模式，通過國企“栽苗”，搭建創新創業平台，吸引民營企業投資“育苗”。
系統性的全域土地綜合整治，正有效統籌各方發展資源，努力形成一股合力，各類資金流向也發生了明顯變化。“以前是各用各的，現在是各種資金彙成一個資金池，能更好地做好統籌投資。”從化區分局上述負責人稱。
項目要在市場上站得住腳，單純依靠政府财政支援難以長久，更需要通過小财政投入撬動大社會資本。為此，從化積極謀劃“政府+國企+民企”投資營運模式，發揮國企的引領支撐作用，通過國企“栽苗”，搭建創新創業平台，吸引民營企業投資“育苗”，建構國企和民企優勢互補、資源共享、融合發展格局。
目前，由國企牽頭，從化初步建設形成鳌頭萬畝良田示範項目和越秀風行田園綜合體項目兩大成果，前者已帶動項目總投入超過20億元。同時，開展國家級現代農業(花卉)産業園建設，規範引導國資企業與社會化資本參與整治工作。
資金是跟着優質項目走的。就拿萬畝良田示範項目來說，涉及8個行政村共1.3萬畝土地，若依靠背後的無數個村經濟社以零碎的幾畝幾十畝地去招商引資，始終無法引入好項目。這就涉及如何有效利用村集體留用地。
2022年9月，從化區政府出台了《廣州市從化區關于促進農村集體經濟留用地高效開發利用的意見》，積極探索集中留地方式落實留用地，引導留用地在集中安置區内落地，同時探索按照每畝留用地置換400平方米物業的方式落實留用地。
“過去零散、面積小的留用地，可以通過留用地名額統籌共用，拓寬開發空間，破除“小散亂”困境。”從化區分局相關負責人表示，這既能進一步提高土地節約集約利用和村集體留用地的價值，還能降低時間成本，提高行政審批效率。
從化中部綜合城市功能區正以老城市新活力模式，打通“存量用地盤活與綜合整治—中心城區綜合功能提升—老城市煥發新活力”的鍊條。圍繞風雲嶺片區、艾米農業公園，通過流溪河河道整治、森林生态修複，盤活街口街中心區域的森林片區，建設一處城央森林，實作生态保護與活化利用。
從化區分局相關負責人也注意到，目前，項目資金引入仍存在一定困難，除了國資企業對大型項目的投入，社會資本還未充分發揮作用。
艾米農業公園是從化早期成功推動土地綜合整治的典型案例，從2014年發展至今，成片連片改造農田已從數百畝增至上千畝，成為群衆喜愛的鄉村文旅“打卡點”。
在公園負責人劉智湘看來，政府做好“搭台”角色，還需有活力的企業接力營運，才能盤活項目的經濟效益。而企業作為市場主體，“活力”表現在三個方面:一是有長遠的項目營運謀劃；二是有一定的營運能力，并找準符合自身能力的項目；三是打開思路，與政府和市場紅利接軌，找準适合企業生存的發展模式。“項目要長效發展，政府能解決的是基礎資金，企業需持續投入足夠的營運資金，其中還缺少一定程度上持續比對的政策扶持基金，這是目前市場面臨的一個困境。”他說。
據了解，從化全域土地綜合整治試點将進一步鼓勵多元非财政資金投入，包括銀行貸款、社會資金及村集體和農民自籌資金等。同時拓寬資金管道，建立健全吸引開發性金融機構、政策性銀行、社會資本投入全域土地綜合整治的長效機制，建立共治共享的市場化格局，確定投資者權益。
“如何吸引更多的社會資本和有實力項目營運主體參與共同發展，充分發揮市場的作用，這是我們需要加倍努力的。”從化區分局相關負責人說。
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“1+4”整治模式
聚焦區域發展不平衡和流域治理難度大兩大突出問題。
“1”是流域治理的國土空間規劃實施模式。“4”是結合四個規劃分區，即北部生态價值實作區、西部城鄉融合示範區、中部綜合城市功能區、南部科技創新發展區，形成源頭修複與生态價值實作模式、城鄉融合發展模式、老城市新活力模式、區域協同與産城融合模式四種整治模式，充分挖掘資源潛力。
采寫:南都記者 莫郅骅
供圖:穗規資宣
南都廣州新聞部出品