支付機構監管的首部行政法規出台：明确定位與監管思路、重新劃分支付業務類型

21世紀經濟報道記者 邊萬莉 北京報道經過對《非銀行支付機構條例(征求意見稿)》近兩年的讨論與修訂，《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》）于近日正式公布。

《條例》共6章60條，重點明确了非銀行支付機構的定義和設立許可、完善支付業務規則、保護使用者合法權益、監管職責和法律責任等方面的内容。《條例》進一步完善了支付領域監管的頂層設計，提升了支付機構監管法律層級，更全面、系統地規定了支付領域重大事項的管理和處置。

司法部、中國人民銀行負責人表示，出台《條例》将監管實踐中行之有效的制度上升為行政法規，進一步夯實支付機構規範健康發展法治基礎，有利于營造法治化營商環境，穩定各方預期，激發市場活力，也有利于保障使用者合法權益，防範化解風險，促進非銀行支付行業高品質發展。

定位小額便民，明确監管思路和重點

大陸非銀行支付機構快速發展，對于活躍交易、繁榮市場有着重要作用，為助力實體經濟發展和民生改善作出了積極貢獻。目前，支付機構年交易量超1萬億筆、金額近400萬億元，分别占全國電子支付業務總量的約8成和1成，日均備付金餘額超2萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶。

近年來，央行堅持發展和規範并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接配接，督促大型支付平台企業支付業務整改，防範風險隐患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如：違規挪用使用者資金，洩露或者不當采集、使用使用者資訊；個别支付機構铤而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

加強對支付機構的監管是支付監管體系的重要組成部分。中國支付清算協會表示，“《條例》是大陸支付機構監管的首部行政法規，構築了非銀行支付業務監管的基礎架構和主體内容，必将進一步推動非銀行支付業務的全面、科學監管，為行業有效防範化解風險、切實服務實體經濟、形成高品質發展格局提供重要的法治保障。”

《條例》明确了非銀支付機構在支付體系中的定位，即“以提供小額、便民支付服務為宗旨”。支付清算協會認為，作為支付體系的重要組成部分，支付機構和商業銀行各有優勢，既有競争。也有分工合作，共同促進行業高品質發展。明确了支付機構小額便民的定位，有利于促進支付産業協調均衡發展，更有力地推動支付機構專注于主責主業，明确經營範圍，提升服務質效，切實服務實體經濟和社會民生。

《條例》提出，國家引導、鼓勵非銀行支付機構與商業銀行開展合作，通過銀行賬戶為機關使用者提供支付服務。對此，财付通有關負責人向記者表示，“鼓勵支付機構與銀行開展企業賬戶創新合作，明确了支付機構為企業法人提供服務的合法地位，為企業支付、企業金融方面的創新發展打開探索空間。”

與此同時，《條例》還明确了監管思路和重點，在“法律責任”章節明确了各類違法行為及對應的處罰舉措，壓實了監管執法依據，規範了支付機構行為，為人民銀行全面加強全鍊條、全周期監管、嚴把支付機構準入關、防範化解支付領域風險提供了保障。

支付寶公司相關負責人認為，“《非銀行支付機構監督管理條例》的實施，為支付機構的未來發展打下了良性競争和規範健康發展的基礎。通過該管理條例進一步強化了對支付機構的全鍊條、全周期的監管，有利于防範支付行業風險。與此同時，在規範作用下，支付行業将迎來進一步規範有序發展，同時也有利于實體産業的長遠發展。”

功能監管，按業務實質重新劃分類型

在支付業務規則的具體内容上，《條例》提出，非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶營運和支付交易處理兩種類型，但是單用途預付卡業務不屬于本條例規定的支付業務。

值得一提的是，2010年以來，《非金融機構支付服務管理辦法》按照交易管道和受理終端，将支付業務分為網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務等三類。

“《條例》将支付機構業務從過去的三大分類變成儲值賬戶營運業務、支付交易處理業務，能很好解決各支付參與者對于條碼支付、刷臉、刷掌等新型業态的監管覆寫。”寶付支付産品負責人孟紅星向21世紀經濟報道記者如是說。

據司法部、中國人民銀行負責人介紹，随着技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。《條例》結合多年監管實踐，借鑒其他國家和地區支付業務分類經驗，堅持功能監管理念，從業務實質出發，根據其能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶營運和支付交易處理兩類。

“新的分類方式具有兩大特點：一是具有良好的擴充性，有利于防範監管空白。二是避免監管套利，有利于促進公平競争。”上述負責人表示，新的分類方式下，無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，能較好地适應行業發展變化，将各種新型支付管道、支付方式歸入兩大基本業務類型；新的分類方式基于業務實質和風險特征，穿透支付業務表面形态，有利于統一資本等準入條件和業務規則要求，消除監管窪地，形成公平的制度環境。

易寶支付認為，《條例》對非銀行支付機構業務類型按照“業務實質”進行了重新劃分，展現了功能監管理念，有利于提升監管專業性和公平性。

在網聯負責人看來，《條例》在業務資質、業務行為、風險防控、監督管理等方面提出管理要求，其頒布實施有助于進一步提升支付業務穿透式監管水準，壓實支付市場主體責任，支援清算機構更有力打擊各種違法違規行為，有效提升防範化解支付領域風險有效性、全面性，不斷助力增強支付監管效能。

對于儲值賬戶營運業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則，《條例》表示由中國人民銀行制定。記者了解到，央行近期将研究制定實施細則，做好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。

支付為民，加強使用者權益保障

消費者保護是金融監管領域的重點工作之一，《條例》對使用者權益保護做了更嚴格的規定，注重防範和化解支付風險。銀聯有關負責人表示，《條例》在總則第一條即強調要保障當事人合法權益，堅持以人民為中心的價值取向。充分踐行了“支付為民”、“為民監管”理念，有助于進一步強化對金融消費者合法權益的保護，增強社會公衆對非銀行支付機構的信任度和對支付服務的滿意度。

具體内容上，《條例》規定支付機構應當按照公平原則拟定協定條款，保障使用者知情權和選擇權。加強使用者資訊保護，明确資訊處理、資訊保密和資訊共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼标價，合理收費。明确支付機構應當履行投訴處理主體責任。

如，《條例》第十二條規定，支付服務協定應當明确非銀行支付機構與使用者的權利義務、支付業務流程、電子支付指令傳輸路徑、資金結算、糾紛處理原則以及違約責任等事項，且不得包含排除、限制競争以及不合理地免除或者減輕非銀行支付機構責任、加重使用者責任、限制或者排除使用者主要權利等内容。

對于協定中足以影響使用者是否同意使用支付服務的條款，非銀行支付機構應當采取合理方式提示使用者注意，并按照使用者的要求對該條款予以說明。非銀行支付機構拟變更協定内容的，應當充分征求使用者意見，并在本條第一款規定的顯著位置公告滿30日後方可變更。非銀行支付機構應當以資料電文等書面形式與使用者就變更的協定内容達成一緻。

再如，第三十二條規定，非銀行支付機構處理使用者資訊，應當遵循合法、正當、必要和誠信原則，公開使用者資訊處理規則，明示處理使用者資訊的目的、方式和範圍，并取得使用者同意，法律、行政法規另有規定的除外。第三十五條規定，非銀行支付機構應當及時妥善處理與使用者的争議，履行投訴處理主體責任，切實保護使用者合法權益。國家鼓勵使用者和非銀行支付機構之間運用調解、仲裁等方式解決糾紛。

“《條例》對消費者權益保護提出了更高的要求。”美團旗下支付機構錢袋寶總經理劉曉東認為，強化資訊安全、資料安全，充分保護消費者知情權和選擇權，提高了消費者支付安全感，全方位地為支付行業的高品質發展提供了法律保障和根本依據。

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